II SA/Wr 106/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant apl. rad. Bartosz Kosmala, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2007r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] organ po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy j.z dnia [...] ustalającej na rzecz Spólki A. w J. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę stacji paliw składającej się ze zbiornika paliwa o pojemności do 60 m3, zbiornika LPG o pojemności 10 m3, wiaty, kiosku kasowego, urządzeń i obiektów z nią związanych oraz infrastruktury towarzyszącej, na części działki nr 161/4, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu organ wskazał, że według treści wniosku skarżący jest właścicielem nieruchomości zabudowanej obejmującej działkę nr[...], położonej w sąsiedztwie działki nr[...]. W ocenie organu właściciel nieruchomości niegraniczącej bezpośrednio z terenem zainwestowania będzie stroną postępowania, jeżeli należąca do niego działka będzie podległa skutkom działań lub zdarzeń pochodzących z terenu planowanej inwestycji. Działkę skarżącego oddzielają od terenu inwestora działki nr[...], [...], [...], [...], [...], droga nr [...], działki nr [...]oraz szereg mniejszych działek o numerach od [...] do[...] . Decyzja lokalizacyjna nie narusza działki skarżącego, a oddziaływanie planowanego zamierzenia nie będzie sięgać tej działki, położonej w odległości ok. 1.100 m. Skarżący nie posiada więc żadnego indywidualnego interesu prawnego legitymującego go do udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, którego celem byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej. Dlatego organ nie rozważał zasadności szczegółowych zarzutów skarżącego. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił, że nie składał wniosku z art. 157 k.p.a. lecz skargę w trybie art. 221 § 3 w związku z art. 233 k.p.a., do czego był uprawniony jako obywatel. Skarga mogła wywołać wszczęcie postępowania z urzędu. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy powyższą decyzję. Według uzasadnienia, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 3, 6 i 7 k.p.a., chociaż na wstępie powołał przepisy art. 221 § 3 w związku z art. 233 k.p.a. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich zapewnia art. 54 pkt 2 d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Interes ten zależy od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Stroną tego postępowania mogą być właściciele nieruchomości znajdujących się w dalszej odległości, jeśli dana inwestycja będzie oddziaływała na te nieruchomości. Inwestor oznaczył teren, którego wniosek dotyczy oraz obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. Działkę inwestora oddzielają od działki skarżącego działki nr [...,...] Odległość do działki skarżącego wynosi 1.100 m. Wyklucza to jakikolwiek wpływ planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego, jak wzrost uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje czy zanieczyszczenie powietrza. Skoro skarżący nie jest stroną postępowania, to nie miał legitymacji do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji. Żądanie złożone w trybie art. 233 k.p.a. należało ocenić pod względem legitymacji wnoszącego skargę. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 Konstytucji w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, ust. 7 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 35 § 1-3 k.p.a. oraz art. 231 § 1, art. 271 § 1 k.k. i na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżący wyjaśnił, że jego działka położona jest w odległości 120 m od działki inwestora, zatem członkowie SKO wydający decyzję poświadczyli nieprawdę ustalając odległość na 1.100 m. Skarżący twierdził, że jego działka znajduje się w wyznaczonym obszarze oddziaływania inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Podał dodatkowo, że określenie w decyzji odległości pomiędzy działkami na 1.100 m było wynikiem omyłki pisarskiej. W uzupełnieniu skargi /k. 54/ skarżący opisał rodzaje immisji pośrednich z działki inwestora, oddziałujących na działkę skarżącego położoną na obszarze analizowanym. Skarżący podał dodatkowe uzasadnienie podstawy nieważności decyzji lokalizacyjnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd dokonywał w nin. sprawie kontroli prawidłowości zastosowania art. 157 § 3 k.p.a., po wpłynięciu do organu pisma złożonego przez skarżącego, w którym z powołaniem się na art. 221 § 1 w związku z art. 233 k.p.a. żądał wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji, zaś w uzasadnieniu żądania podał, że jest właścicielem działki położonej w sąsiedztwie działki, dla której inwestor uzyskał warunki zabudowy i może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. o ile obiekt będzie powodował uciążliwości dla środowiska. Pismo w taki sposób sformułowane wymagało wykładni, czy zostało wniesione przez niestronę w interesie publicznym lub mieszkańców miasta J.-L., o czym autor pisał w uzasadnieniu, czy też w interesie własnym o charakterze faktycznym /brzmienie art. 221 § 3 k.p.a./, a może z powołaniem się na interes prawny z art. 28 k.p.a. przez stronę /art. 233 k.p.a./. Nie wyjaśniała tego sama treść powołanych przez skarżącego przepisów prawnych, skoro w art. 233 k.p.a. zaznaczono również, że skarga pochodząca od niestrony może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu. Wydaje się, że zaniechanie przez organ uzyskania od skarżącego wyjaśnienia tej kwestii stanowiło uchybienie procesowe nie mające wpływu na rozstrzygnięcie. W przypadku uznania, że skargę złożyła niestrona, dalsze postępowanie organu mogło teoretycznie ograniczyć się do czynności w postępowaniu skargowym /zawiadomienie czy odpowiedź na skargę, art. 237 – 239 k.p.a./. Jednak przepis art. 235 k.p.a. oraz zawarte w uzasadnieniu skargi przytoczenia skarżącego na temat jego własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. mogły uzasadniać przeświadczenie organu, że skarga zawierała żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z kolei skarżący w sposób wyraźny twierdził, że złożył skargę jako niestrona i oczekiwał wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania mogło wydawać się zbędne, chociaż z kolei bywa w takiej sytuacji prawnej ono wymagane w pewnych wypowiedziach doktryny i części orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W ocenie Sądu wydanie decyzji byłoby celowe, jako dające autorowi skargi w sytuacji wątpliwej większe gwarancje procesowe skutecznej obrony przysługujących mu uprawnień. Trzeba przypomnieć, że w postępowaniu sądowym w nin. sprawie skarżący energicznie wykazywał swój przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wywołało w każdym razie stan niemożności umorzenia postępowania /skoro nie zostało wszczęte/ w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawierającego wyjaśnienie, że skarżący nie żądał wszczęcia postępowania. W tej sytuacji procesowej całkowicie uzasadnione było utrzymanie pierwszej decyzji w mocy. Niekiedy twierdzi się, że wątpliwości odnośnie statusu strony gdy dany podmiot niewątpliwie żąda wszczęcia postępowania, powinny być wyjaśniane w toku postępowania, a ich potwierdzenie powinno wywołać umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wspomniano już, że na temat tych typowych zagadnień brakuje jednolitego lub klarownego wyjaśnienia w komentarzach i orzecznictwie sądowym. Niekiedy wymaga się oceny stopnia niepewności, czy wnoszący żądanie jest stroną i gdy stopień jest wysoki dopuszcza się niewszczynanie postępowania. Może to być źródłem dowolności ocen i prowadzi do niepewności w stosowaniu prawa. Należy raczej przyjąć pogląd, że nie każde żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje taki skutek, lecz jedynie żądanie pochodzące od strony, zatem że jest miejsce na badanie przez organ przed wszczęciem postępowania tej okoliczności, zaś gwarancje procesowe dla osoby nie uznanej za stronę zawarte są w zażaleniu i skardze na bezczynność organu /na ten temat por. Komentarze do KPA A. Matan wyd. 2005 Tom I s. 590-591, Tom II s. 404-405, 407-409, A. Wróbel wyd. II s. 407, 411, 415-418 i tamże M. Jaśkowska s. 987. 990-993, B. Adamiak 6 wydanie. s. 338, 341-344 i tamże J. Borkowski s. 743 z odesłaniem do B. Adamiak s. 660-661/. Pogląd organu, że skarżący nie był stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy oraz nie wykazał istnienia interesu prawnego uprawniającego go do bycia stroną postępowania nadzwyczajnego, należało uznać za uzasadniony. Nie należało uwypuklać w tym zakresie błędnego ustalenia organu, jakoby odległość między działkami inwestora i skarżącego wynosiła 1.100 m. Błędne odczytanie dołączonych do akt map w zakresie odległości, nie podważało znaczenia trafnych ustaleń dotyczących wzajemnego usytuowania obu działek i braku możliwych oddziaływań z uwagi na charakter zamierzenia inwestycyjnego. Jak wynikało z opisu planowanej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] inwestora zwolniono z obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zaś planowania działalność usługowa nie powinna stanowić uciążliwości dla otoczenia, co opisał bliżej inspektor sanitarny w uzasadnieniu postanowienia uzgadniającego z dnia 22.02.2005r. /stacja paliw będzie posiadała dwa dystrybutory, będzie położona na parkingu przy pawilonie handlowym, w sąsiedztwie nie ma zabudowy mieszkalnej/ oraz postanowienia z dnia 20.12.2004r. dot. braku obowiązku sporządzenia raportu /niewielki zakres inwestycji i brak zabudowy mieszkalnej w sąsiedztwie/. Podobne oceny zawarł Starosta w postanowieniach z dnia 18.02.2005r. i 1.12.2004r. /oddziaływanie na środowisko będzie miało miejsce jedynie w fazie budowy stacji, wpływ przedsięwzięcia w fazie eksploatacji na środowisko oraz ludzi będzie znikomy/. W załączniku nr 2 do decyzji opisano jako obszar analizowany teren działek nr[...,...]. Trafne było ustalenie faktyczne dotyczące liczby działek oddzielających działkę inwestora od działki skarżącego i oparta na nim ocena o braku interesu prawnego skarżącego w obu analizowanych postępowaniach administracyjnych, który wywodził z teoretycznych obaw przed niekorzystnymi immisjami z terenu planowanej stacji paliw. Z uwagi na uznanie przez Sąd na trafną decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, nie mogły mieć znaczenia zarzuty skarżącego dotyczące wad prawnych decyzji o warunkach zabudowy bądź wad postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dołączone na wniosek skarżącego akta tut. Sądu sygn. II SA/Wr 496/02 nie zawierały materiału mogącego uzasadnić zarzuty skargi. Skarga zawierała ponadto w części zarzuty nierzeczowe bądź postulujące dokonanie ocen pozostających poza kompetencjami sądu administracyjnego. Z tych względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępię. H.B. 27.12.2007r.