II SA/Wr 106/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2018r. sprawy ze skargi T.S.-W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał T.S.-W.wykonanie w terminie do dnia 31 października 2017 r. wskazanych w niej robót budowlanych dotyczących tarasu na stropodachu budynków gospodarczych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] przy ul. P. [...] w N. R. W dniu 21 września 2017 r. do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło odwołanie T. S.-W. zastępowanej przez W. O. od ww. decyzji PINB w K. Pismem z dnia 26 września 2017 r. DWINB przekazał do wykorzystania zgodnie z właściwością ww. odwołanie do PINB w K. Odwołanie zostało ponownie przekazane do DWINB pismem z dnia 3 października 2017 r. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia ww. odwołania. Organ II instancji wskazał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż decyzja PINB została awizowana po raz pierwszy w dniu dnia 26 lipca 2017 r., po raz drugi w dniu 3 sierpnia 2017 r., a następnie w dniu 10 sierpnia 2017 r. zwrócona do nadawcy (PINB w K.). Natomiast odwołanie od powyższej decyzji zostało nadane przez W. O. - pełnomocnika T. S.-W. - w placówce pocztowej w dniu 20 września 2017 r. Zatem pełnomocnik strony składając odwołanie od decyzji organu I instancji, nie zachował wynikającego z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Nie godząc się z przytoczonym postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła T.S.-W. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie przez organ, pod jakim faktycznie adresem zamieszkuje skarżąca, pomimo iż organ od początku prowadzonego postępowania dysponował wiedzą o dwóch adresach widniejących w informacji z rejestru gruntów jako adresy zamieszkania skarżącej, a nadto o błędnym adresie, pod który wysłano wszelką korespondencję do skarżącej w sprawie, informował jej pełnomocnik w odwołaniu z dnia 21 września 2017 r.,; 2) art. 8 k.p.a. oraz 10 k.p.a. poprzez wysyłanie korespondencji do skarżącej, pod którym ona nie zamieszkuje, a następnie po uzyskaniu wiedzy o niezamieszkiwaniu skarżącej pod adresem ul. P. [...] w N. R. wysłano odpis pisma [...] pod adres ul. P. [...]-[...] w N.R., co naruszało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także naruszyło prawo skarżącej do czynnego udziału strony w postępowaniu; 3) art. 44 § 4 k.p.a. poprzez zastosowanie doręczenia zastępczego, podczas gdy organ administracji publicznej może skorzystać z tego domniemania wyłącznie w sytuacji, gdy pismo kierował na prawidłowy adres strony, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem domniemanie doręczenia nie ma zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego, zaś jak wynika z okoliczności sprawy skarżąca nie zamieszkuje pod adresem ul. P. [...] w N.R., Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o dopuszczenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego dowodu z dokumentów: 1) zestawienia należności i wpłat kosztów zarządu i opłat eksploatacyjnych z dnia 25 marca 2015 r.; 2) rozliczenia zużycia zimnej wody i ścieków z dnia 17 kwietnia 2015 r. 3) pisma NTBS z dnia 17 kwietnia 2015 r. dot. rozliczenia stanu końcowego wodomierza; 4) faktury VAT z dnia 7 października 2015 r.; 5) zestawienia należności i wpłat z tytułu funduszu remontowego oraz kosztów zarządu i opłat eksploatacyjnych z dnia 6 września 2016 r.; 6) faktury VAT z dnia 29 sierpnia 2017 r. – na okoliczność zamieszkiwania skarżącej pod adresem ul. P. [...]-[...] w N. R., a tym samym zasadności zarzutu pozbawienia skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu poprzez wysyłanie jej wszelkiej korespondencji na niewłaściwy adres, a tym samym złożone przez jej pełnomocnika odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie, albowiem termin na jego złożenie należy liczyć od dnia otrzymania przez skarżącą kserokopii decyzji w dniu [...] r. Wobec tego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego skarżącej przed sądem administracyjnym. W uzasadnieniu skargi podano, że cała korespondencja kierowana do skarżącej w toku postępowania administracyjnego adresowana była na niewłaściwy adres, pomimo że organ administracji zgodnie z informacją z rejestru gruntów dysponował wiedzą o dwóch potencjalnych adresach zamieszkania skarżącej. Pomimo powyższego nie poczynił on żadnych ustaleń, by ustalić, pod którym adresem skarżąca faktycznie zamieszkuje. Wątpliwości organu nie wzbudziła chociażby okoliczność, iż żadna z przesyłek adresowanych do skarżącej pod adres: ul. P. [...] w N. R. nie została przez nią odebrana. Jak zaś wskazuje się w orzecznictwie (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 959/09) w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu, obowiązek ustalenia adresu osoby fizycznej będzie spoczywał na organie podejmującym czynności postępowania. Zakres podejmowanych przez organ działań nie może ograniczać się do ustalenia adresu w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Pojęcie "adresu" wynikające z przepisów tej ustawy (oznaczenie lokalu, w którym osoba fizyczna jest zameldowana na pobyt stały lub czasowy) nie jest tożsame z "adresem" w rozumieniu art. 41 k.p.a. Ze względu na zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.), organ ma obowiązek podjęcia wszelkich czynności skierowanych na ustalenie rzeczywistego adresu (zamieszkania, pobytu, miejsca pracy) strony postępowania. Organ zaś nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, co jawi się jako rażące naruszenia zasad określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a. Dalej wskazano, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącej podniósł, iż skarżąca od 10 lat nie zamieszkuje pod adresem ul. P.[...] w N. R. Wówczas to organ II instancji przekazując skierowane bezpośrednio do tegoż organu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie pełnomocnika skarżącej, wskazał na wątpliwość w zakresie prawidłowości ustalenia adresu zamieszkania skarżącej. Wówczas PINB w K. w piśmie z dnia 3 października 2017 r. stwierdził, że pełnomocnik skarżącej potwierdził rzekomo w treści odwołania jako prawidłowy adres, pod który kierowano dotychczasową korespondencję do skarżącej, co stoi w oczywistej sprzeczności z treścią złożonego przez niego odwołania. Należy wskazać jednocześnie, iż pismo z dnia 3 października 2017 r. PINB w K. wysłał po raz pierwszy wtoku postępowania na prawidłowy adres pozwanej ul. P. [...]-[...], które to pismo skarżąca odebrała. Powyższa sprzeczność podważa zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do organów władzy publicznej i jednocześnie pozbawiło skarżącą prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśnienie wydanego wyroku należy rozpocząć od wskazania, że zgodnie z art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis szczególny, to jest art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przechodząc dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Natomiast z art. 134 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 k.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminowi wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (zob. wyrok NSA w Gdańsku z 29 stycznia 1997 r., I SA/Gd 1482/96, niepubl.; wyrok NSA w Katowicach z 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, niepubl.; wyrok NSA w Łodzi z 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, Biul. Skarb. 1997/5, poz. 32). Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. W przeciwnym bowiem razie postanowienie takie narusza art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie tych przepisów prowadzi zaś do uchylenia postanowienia (zob. wyrok NSA w Gdańsku z 11 maja 1994 r., SA/Gd 2813/93, "Wspólnota" 1994/39, poz. 14). W realiach niniejszej sprawy organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, uznając, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż decyzja PINB została awizowana po raz pierwszy w dniu dnia 26 lipca 2017 r., po raz drugi w dniu 3 sierpnia 2017 r., a następnie w dniu 10 sierpnia 2017 r. zwrócona do PINB w K. Natomiast odwołanie od powyższej decyzji zostało nadane przez pełnomocnika T. S.-W. w placówce pocztowej w dniu 20 września 2017 r. Zatem pełnomocnik skarżącej nie zachował wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. W skardze do sądu administracyjnego zawodowy pełnomocnik skarżącej wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc, że organ odwoławczy, jak i wcześniej organ I instancji, błędnie przyjęły adres skarżącej przy ul. P. [...] w N. R. Jako prawidłowy adres autor skargi wskazuje ul. P. [...]-[...] w N. R. Zauważyć w tym kontekście należy, że organy nadzoru budowlanego nie dysponują własnymi bazami danych, z których czerpać mogłyby adresy stron postępowania. Pamiętać przy tym trzeba, że znakomita większość postępowań prowadzonych przez te organy toczy się z urzędu, a zatem ustalenie katalogu stron postępowania, a co za tym idzie ich adresów, spoczywa na właściwym organie. W tym celu organy nadzoru budowlanego korzystają z dostępu do ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.; dalej: p.g.i.k.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Według art. 20 ust. 1 p.g.i.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości (...); 2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1. Stosownie do art. 22 ust. 2 p.g.i.k. podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Godzi się podkreślić, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym zbiorem danych, które do momentu ich zmiany cieszą się domniemaniem prawdziwości. Analiza akt sprawy wskazuje, że PINB w K., a następnie organ odwoławczy – DWINB korzystały dla określenia adresu skarżącej z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę K. Z danych tych wynika, że działka położona w N.R. przy ul. P. [...] (działka nr [...], AM-[...]), granicząca z działką nr [...], stanowi współwłasność następujących osób: Gmina Miejska N. R. (udział 17/100), T.S.-W., zam. ul. P.[...] (udział 8/100), R..B.(udział 19/100), T. M. S., zam. ul. P. [...]-[...] (udział 6/100), Z.G. i A. G.(udział 14/100), S. M. i K. M. (udział 12/100), T. M. S., zam. P. [...]-[...] (udział 24/100), Burmistrz Miasta N. R. (udział 17/100). Jak widać z treści wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że adresem T. S.-W. jest ul. P. [...] w N. R. Dwukrotnie wprawdzie w ewidencji ujęto T. M. S. zamieszkałą pod innym adresem, ale nie można stwierdzić, czy jest to ta sama osoba, co skarżąca T. S.-W. Nadto, jak już wskazano, jeśli skarżąca zaniechała aktualizacji swoich danych osobowych i adresowych w ewidencji gruntów i budynków, to skutki tego zaniedbania obciążają wyłącznie skarżącą. Także w sytuacji, gdy w ewidencji gruntów i budynków figurują dwa inne adresy skarżącej, nie jest rolą organu nadzoru budowlanego prowadzenie ustaleń, który z adresów jest właściwy. Skoro skarżąca zaniedbała obowiązek aktualizacji danych, musiała liczyć się z tym, że każdy z adresów widniejących w ewidencji niezależnie od innego będzie mógł być wykorzystany przez organy administracji mające dostęp do danych z ewidencji gruntów i budynków. Dalej trzeba powiedzieć, że z racji zaniedbania przez skarżącą obowiązku aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, o którym mowa w art. 22 ust. 2 p.g.i.k., nie można twierdzić, że organ nadzoru budowlanego winien prowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia rzeczywistego miejsca zamieszkania skarżącej. Skarżąca zaniedbująca swoje ustawowe obowiązki byłaby bowiem wtedy w sytuacji korzystniejszej niż inne osoby ujęte w ewidencji. Podobnie czerpaniem korzyści z zaniedbania obowiązku aktualizacji danych byłoby uwzględnienie argumentacji skargi wskazującej na to, że organ odwoławczy winien za datę doręczenia decyzji przyjąć datę odbioru przez skarżącą kserokopii decyzji organu powiatowego. Skoro bowiem organy korzystały z adresu znajdującego się w ewidencji gruntów i budynków przy dokonywaniu doręczeń, trudno przyjąć, że nie należało uznać przesyłek kierowanych na ten adres za doręczone w trybie art. 44 k.p.a. Zdaniem Sądu w powyższych okolicznościach nie były zasadne zarzuty skargi zmierzające do wykazania naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a., a to z tej przyczyny, że organy nadzoru budowlanego ustalając adres skarżącej oparły się na danych wynikających z urzędowej ewidencji gruntów i budynków, a więc korzystały z urzędowego rejestru. Zaniedbanie aktualizacji tych danych przez skarżącą nie może świadczyć o tym, że to organy nadzoru budowlanego naruszyły prawo. Odnosząc się natomiast do wniosku o przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi trzeba wskazać, że z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Autor skargi zmierzał do wykazania za pomocą wskazanych dowodów, gdzie zamieszkuje skarżąca. Okoliczność ta nie miała jednak znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Jak już wskazano, postanowienie to odpowiada prawu, bowiem odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, który rozpoczął bieg po dwukrotnym awizowaniu przesyłki zawierającej decyzję wysłanej na adres skarżącej wynikający z ewidencji gruntów i budynków. Ewentualne zamieszkiwanie skarżącej pod innym adresem – czego Sąd nie kwestionuje – nakłada na skarżącą obowiązek aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, co tylko wzmacnia konstatację Sądu, że skarżąca obowiązek ten zaniedbała. Odnośnie zaś do zarzutu prowadzenia przez PINB postępowania w sposób niebudzący zaufania u skarżącej, wskazać wypada, że okoliczność tego rodzaju nie ma wpływu na wynik sprawy, jakim było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. To co do tej pory powiedziano oznacza, że Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia. Ponadto Sąd w świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – nie stwierdził naruszeń prawa materialnego czy procesowego mających lub mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.