II SA/Wr 1060/01

Dnia 13 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: S. NSA Henryk Ożóg Sędziowie: S. NSA Jolanta Sikorska S. NSA Bogumiła Skrzypczak (sprawozdawca) Protokolant: Anna Onyśków po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2004 roku sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego; - o d d a l a skargę. Uzasadnienie. Wnioskiem z dnia [...] r. H. B. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. Ś. o udzielenie pomocy na zakup 1 tony węgla. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. Ś. decyzją z dnia [...] r. ([...]) odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup opału. Organ stwierdził, że wnioskodawca otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości [...] zł, nie poszukuje aktywnie pracy i od [...] r. korzysta z pomocy społecznej. W [...] r. otrzymał pomoc pieniężną w wysokości [...] zł oraz różnego rodzaju świadczenia w naturze. W grudniu przyznano zasiłek celowy na zakup opału w kwocie [...] zł. Zdaniem organu zakupiony za tę kwotę węgiel powinien przy racjonalnym gospodarowaniu wystarczyć wnioskodawcy na dłuższy okres czasu. Ponadto pomimo zobowiązania do przedstawienia imiennego rachunku za zakupiony węgiel wnioskodawca nie uczynił tego, a podczas wywiadu środowiskowego pracownik socjalny stwierdził, że we wskazanym przez wnioskodawcę miejscu poza jednym wiadrem węgla brak śladów składowania większej ilości opału. Niezależnie od tego organ wskazał, że nie posiada wystarczających środków pieniężnych na pokrycie koniecznych potrzeb osób korzystających pomocy społecznej i dlatego nie może przyznać wnioskodawcy żądanej pomocy. Wnioskodawca odwołał się od tej decyzji i zarzucił, że udzielana pomoc jest niewystarczająca i nie uwzględnia podstawowych potrzeb. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] roku ([...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zasiłek celowy jest świadczeniem, które może zostać przyznane na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej (art. 32 ust. 1). Ustawa o pomocy społecznej stwierdza, że zasiłek może zostać udzielony - między innymi - na dofinansowanie zakupu opału. Przesłanką pozwalającą na przyznanie pomocy w powyższej formie jest spełnienie przez ubiegającego się kryteriów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt. 2-11. Wnioskodawca jest bezrobotny, a kryterium ustawowe nie jest przekroczone. Jednak spełnienie wymagań do otrzymania zasiłku celowego nie oznacza automatycznie jego przyznania. Rozpatrując sprawę o przyznanie zasiłku celowego należy mieć na uwadze, że pomoc społeczna jest instytucją mająca na celu umożliwienie przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o zasiłek nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Jednakże zdaniem organu osoby i rodziny korzystające z pomocy są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Oznacza to, że świadczenia przewidziane ustawą, o pomocy społecznej adresowane są do tych osób, które wykorzystały własne środki i możliwości, a mimo to znajdują się w trudnej sytuacji życiowej i występują o wsparcie. Przez własne środki i możliwości należy rozumieć oprócz sytuacji materialnej i dochodowej również dobra materialne oraz osobistą aktywność lub jej brak w rozwiązywaniu problemów rodziny, jak również gotowość do podejmowania samodzielnych prób rozwiązania własnej trudnej sytuacji życiowej z uwzględnieniem możliwości psychofizycznych osoby ubiegającej się o pomoc. Wnioskodawca jest osobą bierną i nie podejmuje żadnych aktywnych działań zmierzających do poprawy swojej trudnej sytuacji życiowej, wyraża jedynie przekonanie, że jako osobie niezdolnej do pracy należy mu się większa pomoc od państwa. Trzeba jednak zwrócić uwagę, iż wnioskodawca jest jedynie częściowo niezdolny do pracy, a więc może podjąć pracę, odpowiednią ze względu na jego stan zdrowia. Nie można przy tym uznać za wystarczającą aktywność w poszukiwaniu pracy jedynie zarejestrowania się w Urzędzie Pracy, strona powinna chociażby wykazać się wizytami w dziale pośrednictwa pracy informującym o aktualnych ofertach pracy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnioskodawca wykazuje postawę roszczeniową w stosunku do organu pomocy społecznej, który pomimo ograniczonych środków udziela mu stosunkowo często różnych form pomocy zarówno pieniężnej, jak i rzeczowej. Z akt sprawy wynika ponadto, że wnioskodawca otrzymał w miesiącu grudniu zasiłek celowy na zakup opału w wysokości [...] zł. Nie przedstawił jednak rachunku, który potwierdziłby, że zasiłek został wykorzystany zgodnie z jego przeznaczeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że pomoc społeczna z istoty nie swej nie zaspokaja potrzeb ubiegających się w sposób pełny, lecz ma charakter uzupełniający, w szczególności wtedy, gdy wnioskodawcy posiadają własne stałe źródło utrzymania, a możliwości organu pomocy społecznej są ograniczone. Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze H. B. powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Nadto wskazał, że Ośrodek Pomocy Społecznej wadliwie pracuje, otrzymywane środki pieniężne przeznacza na własne potrzeby. Zarzucił też, że nie polega na prawdzie stanowisko organu, iż skarżący nie poszukuje pracy, gdyż podjął on nawet kroki zmierzające do zarejestrowania się w Urzędzie pracy we W. Ponadto skarżący zarzucił, że osoby zajmujące kierownicze stanowiska w MOPS są rodzinnie powiązane z pracownikami Urzędu Miasta, a Burmistrz wykorzystuje swoje znajomości do wożenia węgla z innych miejscowości, a przede wszystkim z miejscowości, w której sam zamieszkuje. Skarżący zarzucił także, że jest szykanowany, nie uzyskuje pomocy pomimo mieszkania w złych warunkach. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i powołał się na swoją poprzednią argumentację. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zmn.) do rozpoznania skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 roku – właściwy obecnie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność z prawem materialnym zaskarżonych aktów administracyjnych, a także badanie zgodności tych aktów pod względem formalnym, a więc badanie, czy w postępowaniu administracyjnym nie nastąpiło takie naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie naruszyły wskazanych wyżej przepisów. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. Nr 64, poz. 414 z 1998r.z póżn. zm.). Pomoc społeczna może mieć, m. in. stosownie do art. 32 powołanej ustawy, formę zasiłku celowego. Według powyższego przepisu prawa w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że zawarte w powyższym przepisie prawa wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego. Kryteria natomiast uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 4 ust. 1 omawianej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Pomoc społeczna nie została tym samym oparta na nasadzie powszechności. Przepis art. 2 ust. 2 omawianej ustawy jednocześnie stanowi, że celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika kolejne ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej - mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania (art. 1 ust. 1 ustawy). Należy dodać, że w myśl art. 2 ust. 4 ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Inaczej mówiąc, możliwe do spełnienia jest tylko to, na co pozwalają środki w chwili załatwiania sprawy. W świetle powyższego istotnego znaczenia nabiera stwierdzenie, ze decyzja oparta na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu, co do rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. W myśl tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć - stosownie do art. l07 kpa - wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Organy rozpoznające niniejszą sprawę nie naruszyły tych przepisów. Organ I instancji nie tylko powołał się na ograniczone możliwości finansowe ale także szczegółowo wykazał, jakimi środkami w dacie rozpoznawania wniosku skarżącego dysponował. Z akt sprawy wynika, że skarżący od kilku lat jest objęty opieką Ośrodka Pomocy Społecznej i pomoc taką w różnej formie uzyskuje. Fakt ten upodabnia działania organu I instancji do stałego utrzymywania skarżącego, a nie pomocy w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazł, do czego organy pomocy społecznej, zgodnie z wyżej powołanym przepisem art. 1 ust. 1 omawianej ustawy, są powołane. Konieczność zaspokojenia potrzeb nie tylko skarżącego, ale i innych osób objętych pomocą społeczną, przy istniejących środkach - niewystarczających, by zrealizować wszystkie oczekiwania - wymaga wyboru nie tylko co do sposobu załatwienia wniosków o przyznanie pomocy społecznej, ale także co do rozmiaru przyznanej pomocy. Organy orzekające w sprawie ten wybór należycie uzasadniły. Dodać należy, że świadczenia przyznawane w ramach zasiłku celowego nie mają charakteru roszczeniowego. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola takich decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy decyzyjne nie uchybiły powyższym zasadom, a wydane przez nie decyzje w niczym nie naruszają zarówno prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia wniosku, jak również przepisów procedury administracyjnej. Problemem możliwości zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001r. - SK I5/01 (OTK 2001/8/252) rozważając zgodność art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz. U. Nr 26, poz. 140) z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uznając, że te przepisy są zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że: "pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia, czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej. W ustawodawstwach krajów europejskich prawo do świadczeń nie opiera się na ogólnej zasadzie roszczeniowości, lecz raczej kieruje się zróżnicowaniem pozycji prawnej świadczeniobiorcy, w zależności od rodzaju świadczenie. Także na gruncie polskiej ustawy o pomocy społecznej można wyróżnić świadczenia, które muszą być udzielone (np. zasiłek stały przewidziany w art. 27), które powinny zostać udzielone (np. schronienie, posiłek i niezbędne ubranie - art. 13) oraz takie, które mogą zostać udzielone (np. pomoc mająca na celu ekonomiczne usamodzielnienie osoby lub rodziny)." Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "w komentarzu do art. 67 ust. 2 Konstytucji wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych" (Piotr Wieczorek: Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1977 r., Warszawa 2000, s. 91)." (...) "Prawo do zabezpieczenia społecznego nie realizuje się zatem wyłącznie w formie pomocy społecznej, a tym bardziej w szczególnej postaci tej pomocy jaką stanowi zasiłek okresowy, który jest jednym ze świadczeń, które ustawodawca przewidział w ramach zabezpieczenia społecznego. Należy powiedzieć jeszcze wyraźnie, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy..." W świetle powyższego uznać należy, że wydane w tej sprawie decyzje w niczym nie naruszają przepisów prawa materialnego będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym załatwienie tej sprawy nie było zależne od stwierdzenia, czy organ pomocy społecznej udzielał skarżącemu pomocy w stopniu wystarczającym na zaspokojenie jego potrzeb życiowych lecz od tego, czy organ miał realne możliwości udzielenia pomocy, a także czy po stronie skarżącego wystąpiły takie przesłanki, które dawały podstawy do udzielenia pomocy. Jak już wyżej wskazano organ wskazał, że nie miał wystarczających możliwości finansowych do objęcia skarżącego pomocą, tym bardziej, że w okresach wcześniejszych taka pomoc była już udzielana wielokrotnie. Nadto skarżący posiada własne dochody, chociaż niewielkie, a więc znajduje się w sytuacji lepszej od tych osób, które pozbawione są jakichkolwiek dochodów. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że skarżący sam nie podejmuje wystarczających działań mających na celu poprawienie swojej sytuacji lecz oczekuje, że świadczenia organu pomocy społecznej będą wystarczającym źródłem jego utrzymania. Trafnie też wskazały organy, że skoro wnioskodawca nie zdołał wykazać, że poprzednio udzielony zasiłek na zakup węgla został spożytkowany na ten cel – nie przedstawił bowiem dowodu zakupu węgla – nie można uznać, aby skarżący współdziałał z organami, co stanowi obowiązek osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. W tych okolicznościach zasadnie przyjęły organy, że działania wnioskodawcy także stanowią okoliczność przemawiającą przeciwko udzieleniu pomocy w formie zasiłku celowego. Skarżący w swoich pismach podnosił zarzuty dotyczące nieprawidłowego funkcjonowania Ośrodka Pomocy Społecznej, a także rzekomo istniejącej korupcji i innych nieprawidłowych powiązań pomiędzy urzędnikami tego organu i Urzędu Gminy. Jak jednak Sąd wskazał na wstępie niniejszych wywodów, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonych decyzji. Zaskarżoną decyzją jest decyzja organu I instancji odmawiająca przyznania zasiłku celowego na zakup węgla i decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Kontrolą Sądu objęte są więc tylko te decyzje. Zarzuty skarżącego dotyczące innych zagadnień nie są objęte oceną Sądu w tej sprawie i z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może wypowiadać się co do zasadności tych zarzutów. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje, nie naruszyły prawa. W związku z tym, stosownie do art. 151 wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała oddaleniu. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.