II SA/Wr 1063/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 5 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty drogowej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 243,50 (dwieście czterdzieści trzy 50/100) zł. tytułem kosztów postępowania sądowego. W dniu 28 sierpnia 2001 r. pracownicy Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. Oddziału Terenowego w O. przeprowadzili na drodze wojewódzkiej 487 kontrolę pojazdu – ciągnika Mercedes 1635s z naczepą, należącego do M. S., kierowanego przez R. B. i przewożącego pszenicę. W trakcie kontroli, której wyniki zostały przedstawione w protokole zatrzymania i kontroli pojazdu, ustalono, że pojazd jest nienormatywny, a przewoźnik nie posiada wymaganego zezwolenia. Pomiar nacisków osi wykazał przekroczenie dopuszczalnych parametrów nacisków osi 2, 3, 4 i 5. W oparciu o powyższe ustalenia Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. decyzją z dnia [...], nr [...], obciążył M. S. opłatą drogową w kwocie 8.116,56 zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazano m.in. przepis art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838) oraz § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607), a nadto § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1.04.1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz. 432). Decyzja ta wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, albowiem poprzednio wydana w tym zakresie przez organ decyzja z dnia 22 października 2001 r. została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 6 grudnia 2001 r. z powodu nieczytelności decyzji, w szczególności wobec braku przedstawienia matematycznego sposobu wyliczenia kwoty opłaty. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ pierwszej instancji przedstawił szczegółowy sposób wyliczenia opłaty za stwierdzone przekroczenie, wskazując numer rachunku bankowego, na który należy w wyznaczonym terminie wpłacić opłatę. Od decyzji powyższej odwołał się M. S., argumentując, że pojazd znalazł się w okolicznościach przez niego nie zaplanowanych ani nie zleconych do wykonania w centrum B., dołączając dodatkowo oświadczenie kierowcy, z którego wynikało, iż zatrzymanie miało miejsce ok. 700 m od drogi krajowej nr 11, a przyczyną zjechania z drogi krajowej była konieczność udzielenia pomocy koledze, którego pojazd miał awarię. Podniósł, że nie ma wpływu na decyzje kierowcy lub przeszkody na drodze, przy czym ustawodawca przeniósł konsekwencje na właściciela pojazdu. Przytoczył treść § 5 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, podając, że odległość oraz lokalizacja pojazdu w momencie zatrzymania spełniają warunek z tego przepisu. Zakwestionował zasadność zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie, wskazując na niemożliwość dokonania załadunku samochodu do wartości dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnych nacisków na osie jeśli w momencie wyjazdu z miejsca załadunku lub dojazdu do miejsca rozładunku pojazd korzysta z drogi gminnej, powiatowej lub wojewódzkiej. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono w istocie, że w związku z jazdą pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia, z przekroczonymi parametrami stwierdzonego w wyniku kontroli, dokonanej przez uprawnione osoby, której wyniki utrwalono w protokole, zasadne i obligatoryjne było obciążenie przewoźnika opłatą drogową, wyliczoną przy zastosowaniu zasad wynikających z § 2 ust. 1, § 9 ust. 2 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607). Ponadto, powołując się na orzecznictwo, wskazano, iż za przewoźnika należy uważać prowadzącego przedsiębiorstwo na własny rachunek, a w tym rozumieniu kierowca nie jest przewoźnikiem. W skardze na powyższą decyzję M. S. zakwestionował zasadność tej decyzji, zarzucając niedokonanie oceny sprawy w świetle przepisu § 5 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, stawiając pytanie co do innych przypadków tego typu oraz możliwych do wyciągnięcia wniosków oraz co do zasadności każdorazowego zwolnienia kierowcy za decyzje podjęte na drodze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, powołując się w tym zakresie na argumenty prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej ustawą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wynika z tego, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi) (por. Barbara Adamiak (w): B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" , Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1999 r., str. 379-380). Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obydwu instancji były przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607). Wprawdzie rozporządzenie to zostało z dniem 14 lutego 2002 r. uchylone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 8, poz. 60), a zatem nie obowiązywało w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, jednakże zgodnie z brzmieniem § 8 rozporządzenia z dnia 15 stycznia 2002 r. do spraw wszczętych przed dniem jego wejścia w życie miały zastosowanie przepisy dotychczasowe, co oznacza, że również rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparte zostać musiało o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607). Przez organy obydwu instancji, jako podstawa prawna wydanych decyzji, powołany został przepis § 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 tego rozporządzenia, stanowiący, że w razie stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez właściwego zezwolenia, wysokość opłaty określona w § 2 ust. 2, ulega podwyższeniu o 90% - w przypadku przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej i nacisków osi (ust. 1 pkt 2), a nadto opłatę za przejazd bez zezwolenia przy zastosowaniu podwyższonych wysokości opłat oblicza się według zryczałtowanej długości trasy przejazdu wynoszącej 400 km (ust. 2). Ze szczegółowych wyliczeń przedstawionych zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu pierwszej instancji, wynika, że do obliczenia opłaty drogowej wymierzonej skarżącemu, wynoszącej 18.074,02 zł, zastosowano zarówno podwyższenie opłaty o 90%, jak i wskaźnik zryczałtowanej długości trasy wynoszący 400 km. W związku z takimi ustaleniami podnieść należy, że Trybunał Konstytucyjny w części I punkt 5 wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02 (Dz. U. Nr 214, poz. 1816), orzekł, iż § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku (OTK-A z 2002 r., nr 7, poz. 91) wskazano, że delegacja ustawowa wynikająca z art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie upoważniała do wydania rozporządzenia o treści wynikającej z zakwestionowanych przepisów. Przepisy te przez to, że naruszały wskazane granice upoważnienia ustawowego, nie mogły stanowić formalnej podstawy do nakładania przewidzianych w nich podwyższonych opłat. Ponadto podkreślono fakt, że pomimo nieobowiązywania przepisów tego rozporządzenia w dacie orzekania przez Trybunał (bowiem rozporządzenia uchylone zostało z dniem 16 lutego 2002 r.), to wobec treści § 8 rozporządzenia z dnia 15 stycznia 2002 r., nakazującego stosowanie dotychczasowych przepisów do spraw wszczętych i nie zakończonych, przepis § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchylonego formalnie rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych wywołał, wywołuje i może nadal wywoływać określone skutki prawne w zakresie wszystkich spraw administracyjnych, wobec toczących się postępowań przed NSA, co uzasadniało konieczność merytorycznego rozpoznania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. W ogłoszonym niezwłocznie wyroku Trybunał Konstytucyjny nie określił daty utraty mocy obowiązującej § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych. Takie stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności wspomnianego § 9 ust. 1 pkt 2 i ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oznacza co do zasady, iż przepis ten, w zakresie spraw załatwionych na jego podstawie, nie może być uznany za właściwą podstawę prawną decyzji administracyjnych wymierzających opłatę za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W tej sytuacji - zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji - orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w innych przepisach właściwych dla danego postępowania. W świetle powołanej normy konstytucyjnej nasuwa się wniosek, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną ostatecznej decyzji jest co do zasady powinność uchylenia takiej decyzji. Wskazać trzeba także, iż przepisem art. 82 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego przepis art. 145a stanowiący, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1) oraz że skargę w takiej sytuacji wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tak więc należy przyjąć, iż jest zasadą, że Sąd uchyla zaskarżoną decyzję jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zaś jedną z tych przesłanek jest - jak wspomniano - orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej tej decyzji. W tej sytuacji na marginesie należy dodać jeszcze, oceniając nadal zaskarżoną decyzję, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu § 5 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz. 432 ze zm.), z którego wynika możliwość uczestniczenia pojazdu nienormatywnego w ruchu na drogach leżących w ciągu dróg krajowych i innych określonych w § 5 ust. 4 pkt 1-3 oraz na trasach regularnej komunikacji autobusowej w granicach administracyjnych miast. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro jednak w rozpoznawanej sprawie występuje powoływana przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, określona w art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi już z tego względu należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Tak samo należało, w oparciu o art. 135 tej ustawy, orzec o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).