II SA/Wr 107/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: apl.prok. Wojciech T. Turlej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2006 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 9 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie piętra budynku położonego we W. przy ul. S. [...] oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w dniu 7 października 2004 r. na podstawie art. 123 kpa, art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998 r. Nr 91, poz. 578 z późn. zm.) wydał postanowienie Nr 48-IV/04, którym wstrzymał roboty budowlane polegające na rozbudowie piętra budynku mieszkalnego położonego we W. przy ulicy S. [...], wykonywane na podstawie decyzji Prezydenta miasta W. nr [...] z dnia 26 stycznia 1994 r. oraz nałożył na K. i J. M., jako inwestorów robót, obowiązek zabezpieczenia miejsca objętego rozbudową poprzez zamontowanie barier ochronnych przy biegach schodowych oraz zakaz użytkowania kominka i podgrzewacza gazowego w łazience. Organ I instancji ponadto zobowiązał wyżej wymienionych do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót sporządzonej przez osoby uprawnione, zaświadczeń o wpisie wyżej wymienionych osób na listę członków właścicieli izby samorządu zawodowego, potwierdzonych kopii decyzji o stwierdzeniu przygotowania tych osób do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie. Organ zaznaczył, iż powyższa ocena techniczna powinna zawierać także informację o prawidłowości podłączeń urządzeń do przewodów kominowych. W uzasadnieniu organ pierwszoinstancyjny wskazał, iż w dniu 30 sierpnia 2004 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania robót budowlanych przekraczających swoim zakresem ustalenia objęte decyzją Prezydenta miasta W. z dnia 26 stycznia 1994 r., w mieszkaniu nr 2 przy ul. S. [...] we W.. Organ ponadto wskazał, że służby nadzoru budowlanego w dniu 20 września 2004 r. – w trakcie kontroli robót budowlanych prowadzonych przez K. i J. M. w mieszkaniu nr 2 przy ul. S. [...] we W., stwierdziły, że powyższe roboty przekraczają swoim zakresem warunki określone w decyzji Prezydenta miasta W. z dnia 26 stycznia 1994 r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę. Podczas tej kontroli ustalono odstępstwa, które w części pokoju dziennego i aneksu kuchennego polegały na: zamontowaniu w połaci dachu dodatkowego okna połaciowego, zmniejszeniu wymiarów okna w elewacji, zmianie stolarki okiennej balkonowej, wykonaniu kominka. Stwierdzono również, że niezgodnie z projektem w łazience zainstalowano gazowy podgrzewacz wody, w pokoju narożnym w połaci dachu zamontowano okno połaciowe zamiast lukarny oraz zmieniono lokalizację wejścia do pokoju, na antresoli natomiast w dachu zamontowano okno połaciowe, a schody prowadzące na antresolę wykonano niezgodnie z projektem. Organ I instancji podał, że zarówno powyższe zmiany, jak i przebudowę klatki schodowej w części dotyczącej wejścia na strych, wykonano niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 26 stycznia 1994 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę, która w swoim uzasadnieniu odnosi się do postanowienia Sądu Rejonowego dla W. – F. z dnia 26 listopada 1993 r. (sygn. akt I Ns 797/90), zezwalającego na rozbudowę jedynie w ściśle określonym zakresie. Od powyższego postanowienia J. M. złożył odwołanie, w którym podniósł, iż nie zgadza się z ustaleniami organu I instancji, zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dotyczącymi: wykonania schodów na antresolę niezgodnie z projektem oraz przebudowy klatki schodowej w części dotyczącej wejścia na strych, wykonanej niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji Prezydenta miasta W. z dnia 26 stycznia 1994 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę, który w swoim uzasadnieniu odnosi się do postanowienia Sądu Rejonowego dla W. F. Wydział Cywilny z dnia 26 listopada 1993 r. (sygn. akt I Ns 797/90), który zezwolił, zdaniem organu I instancji, na rozbudowę jedynie w ściśle określonym zakresie. J. M. oświadczył ponadto, iż pozostałe uwagi zawarte w postanowieniu wydanym przez organ I instancji nie budzą jego zastrzeżeń, a zalecenia w nim zawarte zostaną przez skarżącego wykonane. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł także skarżący S. B. zarzucając organowi I instancji, iż nie zajął stanowiska w sprawie fragmentu ściany szczytowej od strony północnej wraz z otworami okiennymi. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w dniu 9 grudnia 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał postanowienie Nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz po zbadaniu argumentów wniesionych przez strony w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, stwierdził, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o przepisy prawa budowlanego, regulujące w sposób szczegółowy procedurę doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji realizowanych między innymi w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach. Organ II instancji wskazał, iż w badanym przypadku stwierdzone przez organ odstępstwa mają charakter istotny upoważniający organ nadzoru budowlanego do ingerencji, w prowadzony na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, proces budowlany. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy pozwala na zastosowanie sankcji wynikającej z przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a polegającej na wstrzymaniu przedmiotowych robót. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się do zażalenia J. M., podał, iż argumenty w nim zawarte zasługują na uwzględnienie, co wskazuje na konieczność ich rozpoznania w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 51 cytowanej ustawy. Zdaniem organu J. M. słusznie zauważył, iż nie można zgodzić się z interpretacją organu I instancji postanowienia Sądu Rejonowego dla W. F. Wydział Cywilny z dnia 26 listopada 1993 r., który zezwolił, według organu I instancji, na rozbudowę, jedynie w ściśle określonym zakresie, podanym w sentencji owego postanowienia. Z akt sprawy wynika, że projekt architektoniczny z czerwca 1990 r. stanowi integralną część uzyskanej przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym, zdaniem organu odwoławczego, powyższa interpretacja jest nieprawidłowa i prowadzi do błędnego ustalenia zakresu robót budowlanych wykonywanych samowolnie oraz zakresu robót, na które inwestor uzyskał pozwolenie właściwego organu w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odnosząc się do postawionego przez skarżącego S. B. zarzutu, zwrócił uwagę, iż kluczową kwestią w tej sprawie jest zezwolenie postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. – F. Wydział Cywilny z dnia 26 listopada 1993 r. wnioskodawcom J. i K. M., na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, a polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego położonego we W. przy ulicy S. [...] "zgodnie z projektem architektonicznym mgr inż. J. M. z czerwca 1990 r.". Organ odwoławczy podkreślił, że powyższy projekt stanowi integralną część uzyskanego przez inwestora pozwolenia na budowę. W związku z powyższym zażaleniem organ II instancji zaznaczył, że organ I instancji wstrzymując zaskarżonym postanowieniem prowadzenie przedmiotowych robót, działał zgodnie z procedurą przewidzianą w przypadku prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach. Wskazał, iż wstrzymanie robót ma na celu zapobieżenie działaniom inwestorów, które są niezgodne z przepisami prawa budowlanego. Jednakże dopiero podjecie decyzji w trybie art. 51 w/w ustawy, stanowi rozstrzygnięcie co do przedmiotu prowadzonego postępowania. Na powyższe postanowienie S. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucił organom administracji naruszenie prawa albowiem w przedmiotowej sprawie brak jest dokładnego ustalenia stanu fatycznego, co skutkowało naruszeniem przez organy zasady prawdy obiektywnej. Skarżący podniósł także, że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto skarżący podkreślił, że w postanowieniu Sądu Rejonowego dla W. F. z dnia 26 listopada 1993 r. nie ma zapisu o zgodzie na naruszenie powierzchni wspólnych przez wnioskodawców (inwestorów). Skarżący podkreślił, iż uznać należy, że przebudowa klatki schodowej w części wejścia na strych jest niezgodna z wyżej powołanym postanowieniem Sądu Rejonowego, albowiem Sąd ten wyraźnie wyszczególnił na co wyraża zgodę. Inwestor w oparciu o powyższe postanowienie Sądu wystąpił z wnioskiem do Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego we W. o wydanie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym w dniu 26 stycznia 1994 r. została wydana – zdaniem skarżącego – wadliwa decyzja, ponieważ nie zatwierdzono poprawnie projektu technicznego J. M. Nie zatwierdzono także stron projektu, które stanowią istotę sporu, albowiem dotyczą one naruszenia współwłasności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Podkreślić przede wszystkim trzeba, iż przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest to, czy zostały spełnione przesłanki uzasadniające wstrzymanie robót budowlanych polegających na rozbudowie piętra budynku położonego we W. przy ul. S. [...]. S. B. w skardze wniesionej na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 9 grudnia 2004 r. Nr [...] przedstawił szereg zarzutów faktycznie nie dotyczących tego postanowienia, gdyż nie odnosiły się one do jego przedmiotu. Zauważyć wypada, że zaskarżone postanowienie co do zasady jest zgodne z oczekiwaniami skarżącego, gdyż nakazuje inwestorom wstrzymanie przedmiotowych robót budowlanych. Analizując treść skargi należy dojść do wniosku, że skarżący domagał się w istocie rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu kwestii cywilnoprawnych oraz oceny zgodności decyzji Prezydenta W. z dnia 26 stycznia 1994 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. F. z dnia 26 listopada 1993 r. sygn. akt I Ns 797/90. Zagadnienia te jednak nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu dotyczącym wstrzymania robót budowlanych. Kwestie cywilnoprawne należą bowiem do właściwości sądów powszechnych, natomiast wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych, a nie organów nadzoru budowlanego. Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że inwestor wykonywał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Co prawda, organ odwoławczy w motywach swojego postanowienia zakwestionował stanowisko organu I instancji, iż przebudowa klatki schodowej w części dotyczącej wejścia na strych została wykonana niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę z dnia 26 stycznia 1994 r. nr [...], odnoszącej się do postanowienia Sądu Rejonowego dla W. F. z dnia 26 listopada 1993 r. sygn. akt I Ns 797/90, jednak takie stanowisko D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikało z porównania wykonanych prac z projektem budowlanym zatwierdzonym przez właściwy organ. Podkreślić trzeba, iż organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do oceniania prawidłowości aktów administracyjnych wydanych przez organy architektoniczno-budowlane, a zatem krytyczne uwagi skarżącego dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie wykazała, by postanowienie to naruszało prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia go z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.