II SA/Wr 107/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję W. D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z dnia 11 września 2009r. Prezydent Wrocławia na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) odmówił B. I. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażem podziemnym zlokalizowanego przy ul. [...]we W.. Według uzasadnienia, postanowieniem z dnia 15.04.2009r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, poprzez: 1. doprowadzenie do zgodności z §9 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego części Zacisza we Wrocławiu, 2. wykazanie zgodności kształtu dachu z §9 ust. 1 pkt 1 a tego planu przez opisanie spadków wszystkich projektowanych połaci dachowych, 3. wykazanie zgodności odprowadzenia wód opadowych z §7 ust. 1 pkt 5 b tego planu przez wykazanie, że wody opadowe pozostaną w całości na posesji inwestora, 4. doprowadzenie projektu do zgodności z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w zakresie a) formy projektu budowlanego, w szczególności z §3 (umieszczenie oświadczenia projektanta i sprawdzającego o zgodności z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, o którym mowa w art. 20 ust. 4 prawa budowlanego – na odrębnej stronie projektu) b) projektu zagospodarowania działki lub terenu z §8 ust. 2 pkt 4, §8 ust. 2 pkt 3 i §8 ust. 3 pkt 6, §8 ust. 3 pkt 2 c) projektu architektoniczno – budowlanego z §11 ust. 2 i §12 ust. 2, 5) uzupełnienie zgodnie z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego o : - sprecyzowanie rozwiązań gospodarki ściekowej i dostarczenie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do ziemi - wykazanie w projekcie, że lej depresji związany z odwodnieniem wykopu nie wykroczy poza działkę lub dołączenie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odwodnienie wykopu, art. 122 ust. 1 pkt 8 i art. 124 pkt 6 ustawy z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), - wpięcie zaświadczeń stwierdzających przynależność projektantów i sprawdzających do właściwej izby samorządu zawodowego aktualnych na dzień sporządzenia projektu, art. 33 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, - wykazanie zgodności z §13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych lub dołączenie odstępstwa od ww. przepisu - dołączenie zapewnienia właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostaw gazu oraz o warunkach przyłączenia obiektów do sieci gazowej lub dołączenie umowy o przyłączenie, o której mowa w pkt. 17 warunków przyłączenia z dnia 25.09.2007r. Inwestor nie uzupełnił wniosku w pełnym zakresie. Nie doprowadzono projektu do zgodności z §9 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego, który stanowi, że liczba kondygnacji nie może być większa niż 2 bez uwzględnienia poddasza użytkowego. Liczbę kondygnacji ocenia się na podstawie elewacji, gdyż kondygnacji odpowiada jeden poziomy rząd otworów okiennych. Potwierdza to §8 warunków technicznych. Według opisu projektu zaprojektowano dwukondygnacyjny budynek, przy czym kondygnacja pierwsza posiada antresolę wydzieloną stropem pośrednim, której powierzchnia zgodnie z §3 pkt 19 jest mniejsza niż kondygnacja, z której wynika. Ta sama struktura zastosowana jest na poddaszu użytkowym. Według organu zaprojektowane antresole nie spełniają definicji (antresola to górna cześć kondygnacji lub pomieszczenia znajdująca się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, nie zamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona) i stanowią w rzeczywistości zwykłe kondygnacje. Ich powierzchnia jest mniejsza, ale to pomniejszenie powierzchni stropu dokonano w sposób przypadkowy z architektonicznego punktu widzenia, uniemożliwiając dostęp do części balkonów z naruszeniem art. 5 ust. 1 prawa budowlanego. Nie jest to strop pośredni lecz strop jednopłytowy o takich samych właściwościach użytkowych co strop właściwy. Strop tzw. antresoli poddasza ma powierzchnię kondygnacji i jest zamknięty przegrodami budowlanymi. Budynek posiada więc trzy kondygnacje plus dwukondygnacyjne poddasze. Ponadto nie wykazano zgodności odprowadzenia wód opadowych z §7 ust. 1 pkt 5 b planu miejscowego. Inwestor zrezygnował z rozsączenia ścieków deszczowych na rzecz gromadzenia ich szczelnym zbiorniku. Jednak plan miejscowy ustala wymóg doprowadzenia ścieków do kanalizacji deszczowej. Na działce zaprojektowano drogę wewnętrzną i parking. Przedłożony projekt nie spełnia tego zapisu planu. Bilans terenu zgodnie z §8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003r. powinien uwzględniać wszystkie elementy zagospodarowania działki. W projekcie nie rozróżniono zieleni zlokalizowanej na terenie biologicznie czynnym i na stropie parkingu podziemnego. Biorąc pod uwagę definicję zawartą w §3 pkt 22 warunków technicznych stwierdzić należy, ze nie tylko bilans został wykonany niewłaściwie, ale naruszony został również §9 ust. 4 planu. W odwołaniu od tej decyzji inwestor zarzucił naruszenie §9 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego w związku z §8 warunków technicznych (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), §3 pkt 16 i 19 tych warunków oraz art. 107§3, art. 7, 9,75, 77 i 80 k.p.a. Oceny organu pierwszej instancji były niezgodne z treścią powołanych przepisów oraz sprzeczne z zebranym materiałem procesowym. W uzupełnieniu odwołania inwestor odniósł się do argumentacji przedstawionej przez skarżącą i wywodził, że plan miejscowy reguluje jedynie liczbę kondygnacji nadziemnych, projektowane antresole są zgodne z §3 pkt 19 warunków technicznych, wody opadowe będą odprowadzane do kanału deszczowego. Dołączył szczegółowe zestawienie powierzchni terenu. Wyjaśnił, że technologia posadowienia płyty garażowej umożliwia jej wykonanie w wodzie, jeśli taka wystąpi podczas wykopu, co pozwala na realizowanie podstawy płyty bez konieczności odpompowywania wody (s. 78 projektu budowlanego). Nie wystąpi więc lej depresyjny. W kolejnym uzupełnieniu inwestor odniósł się do dalszej argumentacji skarżącej i jej wniosków procesowych. Organ dołączył do akt uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia nr XXIV/2064/04 z dnia 17 czerwca 2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego części Zacisza we Wrocławiu . Plan miejscowy w §2 ust. 2 pkt 1 definiuje zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności jako w szczególności lokalizację budynku wielorodzinnego lub zespół takich budynków zawierających nie więcej niż 4 mieszkania. W §7 planu ustala ogólne zasady uzbrojenia terenów w infrastrukturę techniczną, w ust. 1 pkt 5 b i c w zakresie odprowadzenia wód i ścieków opadowych- na terenach zabudowanych preferuje się rozwiązania techniczne służące zatrzymaniu wód w obrębie posesji w postaci studni chłonnych, systemów rozsączających i zbiorników wodnych, z możliwością odprowadzenia ścieków do kanalizacji deszczowej. W §9 w ust. 1 pkt 1 plan ustanawia szczegółowe zasady kształtowania dachów, zaś pkt 2 określa, że liczba kondygnacji zabudowy nie może być większa niż 2, bez uwzględnienia poddasza użytkowego, wysokość zabudowy mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu nie może przekraczać 9 m, mierzona od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu 15 m. Według §9 ust. 4 pkt 2 co najmniej 70 % niezabudowanej powierzchni działki należy przeznaczyć na zieleń. Przy kolejnym piśmie procesowym inwestor dołączył pismo zapewniające o dostosowaniu odprowadzenia wód opadowych do warunków technicznych wydanych przez Zarząd Zieleni Miejskiej w dniu 21.09.2009r. zawierających zezwolenie na wpięcie do sieci kanalizacji deszczowej. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138§2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ najpierw omówił treść decyzji pierwszej instancji oraz odwołania. Następnie powołał brzmienie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu wezwanie inwestora do usunięcia wymagań z ust. 1 powinno być na tyle precyzyjne, aby umożliwić inwestorowi zadośćuczynienie wezwaniu. O ile inwestor twierdzi, że naruszenia w rzeczywistości nie występują, należy jego zarzuty dokładnie wyjaśnić. Według organu postanowienie z dnia 15.04.2009r. nie zawierało uzasadnienia i należytego wyjaśnienia inwestorowi wskazanych w nim nieprawidłowości, w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Nałożone na inwestora obowiązki nie zostały jednoznacznie sformułowane. Nie był jednoznacznie i precyzyjnie określony wymóg doprowadzenia inwestycji do zgodności z §9 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego. Dopiero w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji dookreślił, że w tym zakresie zaprojektowane dwa poziomy nie odpowiadają pojęciu antresoli (§3 pkt 19 warunków technicznych). Jednak pogląd ten nie został należycie uzasadniony również w decyzji. Przepisy nie definiują stropu i nie zabraniają, aby strop pośredni był stropem jednopłytowym o takich samych właściwościach użytkowych co strop międzykondygnacyjny .Liczby kondygnacji nie ocenia się na podstawie wyglądu elewacji. Antresole też mogą być doświetlane za pomocą otworów okiennych. Wezwanie do dostosowania odprowadzenia wód opadowych do §7 ust. 1 pkt 5a, b i c planu miejscowego, było równie enigmatyczne. W projekcie przewidziano rozsączanie wód ścieków opadowych, co skorygowano na rzecz bezodpływowego zbiornika na ścieki. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wzywając inwestora, jakie dostosowanie jest wymagane. Prawo wodne rozróżnia pojęcia wód opadowych i ścieków opadowych. Rozróżnienie to występuje również w §7 planu miejscowego. Inwestor powinien otrzymać w tym zakresie wezwanie szczegółowe. W tej kwestii inwestor dołączył pismo Zarządu Zieleni Miejskiej z dnia 21 września 2009r. Zastrzeżenia organu pierwszej instancji zawarte w decyzji, a dotyczące bilansu terenu i naruszenia §9 ust. 4 planu, nie zostały poprzedzone wezwaniem inwestora do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w tym zakresie. Także i w tym zakresie organ ten powinien wskazać konkretne i umotywowane zastrzeżenia związane z treścią projektu ( k. 64 i 67) w nawiązaniu do ustaleń planu miejscowego. Wyjaśnienie wątpliwości dotyczących projektu należy zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane do obowiązków projektanta. W podsumowaniu organ przedstawił ocenę, że nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale argumentacja organu pierwszej instancji , że inwestor nie wykonał postanowienia z dnia 15.04.2009r. Niezależnie od powyższego organ ten powinien dokonać oceny prawidłowości pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą na rzecz męża, udzielające mu upoważnienia do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Organ pierwszej instancji zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Nieprawidłowe było ograniczenie przez organ badania zebranego materiału wyłącznie do kwestii prawidłowości postanowienia z dnia 15.04.2009r.. Tymczasem inwestor nie spełnił również jednoznacznych elementów tego postanowienia. Nadal nie dołączono aktualnych zaświadczeń potwierdzających przynależność projektantów i sprawdzających do właściwej izby samorządu zawodowego. Zaświadczenia dołączone na stronach 41,43,46,49,51,53,55,57,59 i 62 uzupełnionej dokumentacji nie są ważne. Na rysunkach dokumentacji podana jest data opracowania "05.2008", będąca datą poprawienia pierwszego projektu, który nie został zatwierdzony decyzją z dnia 13.06.2008r. .Kolejna odmowa nastąpiła decyzją z dnia 5.01.2009r.. Obecnie rozpatrywana jest czwarta wersja projektu, więc data "05.2008" jest nieprawdziwa, zaś zaświadczenia powinny być aktualne na dzień 30.04.2009r. Nie został wykonany obowiązek dotyczący leja depresji. Inwestor niezgodnie z prawdą podał na s. 78 w rozdziale C5 "Charakterystyka wykopu związanego z budynkami, pod którymi zostanie wykonany garaż podziemny", że płyta jest na poziomie – 228 cm poniżej poziomu terenu, gdy na rysunku na s. 116 zaznaczono poziom posadzki – 228 cm i betonowej warstwy fundamentowej na poziomie – 360 cm. Według inwestora nie ma możliwości wystąpienia leja depresyjnego, gdyż poziom wód gruntowych nie ulega zmianie, a jednocześnie na s. 8-9 podaje, że poziom wody gruntowej może ulegać sezonowym wahaniom. Inwestor nie przedstawił wyliczenia powierzchni zabudowanej i przeznaczonej na zieleń, a jedynie jej zestawienie. Inwestor nie zalicza do zabudowy przejścia pod budynkiem i ganków, zaś do zieleni zalicza połowę przejścia pod budynkiem. Dlatego decyzja organu pierwszej instancji była zgodna z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zaś jej uchylenie naruszało ten przepis. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Według kolejnego pisma organu obecnie zostało wszczęte postępowanie odwoławcze od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 16 marca 2010r. udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. Na rozprawie strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie, z tym że pełnomocnik skarżącej dodatkowo wniósł o rozważenie znaczenia okoliczności, że w 2002r. zmarł jeden z współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej wobec działek inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Procedura pozwolenia na budowę wymusza na inwestorze przedstawienie organowi nie tylko wniosku spełniającego wszelkie wymagania formalne (art. 64§2 k.p.a.) , ale ponadto zawierającego wszelkie elementy niezbędne do oceny zasadności wniosku (art. 32, art. 33, art. 34 ustawy – Prawo budowlane). Oceny tej jednak organ nie może dokonać, w zakresie okoliczności wymienionych w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, bez uprzedniego wezwania inwestora do odpowiedniego uzupełnienia lub poprawienia wniosku zawierającego nieprawidłowości uzasadniające według wstępnej oceny organu odmowę uwzględnienia wniosku. Powinności te spoczywają na właściwym organie, jak stanowi przepis, czyli organie pierwszej instancji. Gdy zatem organ odwoławczy dostrzeże nieprawidłowości wniosku, prowadzące do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, do których usunięcia organ pierwszej instancji nie wezwał inwestora bądź wezwał w wadliwy sposób, pozostaje mu jedynie stosowanie art. 138§2 k.p.a., czyli przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Gdyby natomiast organ pierwszej instancji w sposób należyty wezwał inwestora do poprawienia wniosku, zaś inwestor nie usunął wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, zapada decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 cyt. ustawy). Z drugiej strony, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (brzmienie art. 35 ust. 4 cyt. ustawy). Spostrzeżenia te uzasadniały ocenę Sądu, że w przypadku potwierdzenia przez zebrany w sprawie materiał procesowy ustaleń i ocen wyrażonych w zaskarżonej decyzji oraz w przypadku niepotwierdzenia zarzutów skargi dotyczących nieusunięcia przez inwestora jednoznacznie podanych mu naruszeń (art. 35 ust. 3), zaskarżona decyzja byłaby zgodna z stanowiącym jej podstawę art. 138§2 k.p.a. Zasadniczy zarzut skargi dotyczył nieprzedstawienia przez inwestora, pomimo wezwania go przez organ, aktualnych zaświadczeń o wpisie projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (art. 12 ust. 7, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 cyt. ustawy). Istotnie, przy odmownej decyzji organu pierwszej instancji dołączony jest projekt nie zawierający aktualnych zaświadczeń. Skarżąca jednak przeoczyła, że wymagane aktualne (na lata 2009-2010) zaświadczenia dołączone są do projektu znajdującego się przy wniosku inwestora (k. 30 i następne). Nie można zatem twierdzić, że inwestor pomimo wezwania nie uzupełnił wniosku w tym zakresie. Potwierdzenie w aktach sprawy znajduje również okoliczność, że niektóre przyczyny wydania decyzji odmownej związane były z naruszeniem, do których usunięcia inwestor nie został wezwany. Nie były więc na tym etapie postępowania istotne szczegółowo umotywowane zastrzeżenia skarżącej, opisującej nieprawidłowości wniosku przykładowo w zakresie zieleni, gdyż nieprawidłowości te, nawet gdyby miały miejsce, nie mogły uzasadniać decyzji odmownej. Z treści kwestionowanego przez organ odwoławczy postanowienia z dnia 15.04.2009r. rzeczywiście wynika, że w istotnym zakresie inwestor nie został wezwany do usunięcia naruszeń w odpowiedni sposób. Wezwanie bowiem powinno być niewątpliwie jednoznaczne, jasne, odwołujące się do konkretnych fragmentów dokumentacji inwestora w nawiązaniu do dokładnie wyjaśnionych podstaw zastrzeżeń organu (podstaw faktycznych i prawnych). Ogólnikowe odwołanie się do wskazanych w wezwaniu przepisów, które z kolei ustanawiają niejednoznaczne lub różne warianty rozwiązań projektowych, jako wymagające akceptacji bądź mogące stanowić naruszenie norm, nie powinno znaleźć się w treści wezwania. Niewątpliwie nie można dlatego zarzucić inwestorowi, że nie wykonał wezwania w całości lub w sposób należyty, gdy z treści postanowienia nie wynikały konkretne i umotywowane oczekiwania organu, związane z potrzebą uzupełniania lub poprawienia wniosku. Trafnie ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na wadliwe stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii antresoli lub liczby kondygnacji, oparte na błędnych ustaleniach i ocenach prawnych. Z kolei zastrzeżenia skarżącej dotyczące szczegółowych kwestii technicznych, których ocena wymaga wiadomości specjalnych, nie mogły uzasadniać oceny zaskarżonej decyzji jako wadliwej pod względem prawnym. Niewątpliwie ich rozważenie nastąpi w fazie ponownego rozpatrywania sprawy. W konsekwencji uzasadniało to ocenę, że zaskarżona decyzja nie zawierała wad prawnych opisanych w art. 145§1 p.p.s.a. W zakresie okoliczności wskazanej na rozprawie należy przyjąć , że nie miała ona znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro organ nie prowadził postępowania z udziałem osób zmarłych, lecz z udziałem ich następców prawnych. Jak wynika z akt administracyjnych, następcy ci aktywnie podejmowali czynności procesowe. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. J.T. 7.07.10r.