II SA/Wr 1075/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: referent Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S., M. S., P. S., R. S. - następców prawnych H. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., działając w oparciu o przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił stwierdzenia u H. S. choroby zawodowej w postaci przewlekłego zapalenia oskrzeli. W uzasadnieniu podniesiono, iż H. S., u którego rozpoznano schorzenie układu oddechowego, pracował w okresie od 5 listopada 1964 r. do 15 lutego 1998 r. w A S.A. w K., w tym do lipca 1968 na stanowisku czyszczenia rur płomiennych i palenisk parowozowych, do lutego 1976 jako pomocnik maszynisty parowozu, a następnie jako maszynista lokomotywy spalinowej. Mógł być przy tym narażony na zapylenie pyłem węglowym podczas załadunku węgla do palenisk oraz podczas szlakowania palenisk, a w czasie pracy w lokomotywie spalinowej mógł być narażony na spaliny z silnika Diesla. Równocześnie stwierdzono, że H. S. był długoletnim palaczem tytoniu, który od dawna jest uznawany przez instytuty naukowe jako środek o udowodnionym działaniu rakotwórczym i jednocześnie wywołującym przewlekłe stany zapalne górnych dróg oddechowych, co jest najbardziej prawdopodobną przyczyną występującego u H. S. schorzenia układu oddechowego. Ponadto podano, że zarówno Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O., jak i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., orzeczeniami z dnia 30 listopada 1998 r. oraz z dnia 20 października 1999 r. rozpoznały u badanego przewlekłe zapalenie oskrzeli bez związku z pracą zawodową, wskazując jako przyczynę choroby długotrwały nałóg palenia tytoniu. W odwołaniu od powyższej decyzji H. S. zarzucił, że przez 34 lata pracował w narażeniu na oddziaływanie czynników szkodliwych, co zostało wskazane w uzasadnieniu decyzji, stąd decyzja o niestwierdzeniu choroby zawodowej jest krzywdząca. Poza tym podniósł, że zachodzi sprzeczność w orzeczeniach lekarskich, w których raz podawana jest pozycja 9 w wykazie chorób zawodowych, a innym razem pozycja 4. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzji z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 10 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu tej decyzji. Podał, że obydwie upoważnione do orzekania o chorobach zawodowych jednostki orzekły o braku podstaw do uznania zawodowej etiologii rozpoznawanego schorzenia. Podkreślił, że biorąc pod uwagę udowodniony epidemiologicznie wpływ palenia tytoniu na układ oddechowy uznano, iż w tym przypadku ten czynnik spowodował rozpoznane u H. S. schorzenie. W skardze na powyższą decyzję H. S. wniósł o jej uchylenie, wywodząc, iż długoletnia praca w warunkach szkodliwych była jedynym powodem utraty zdrowia. Wskazał, iż stan jego zdrowia systematycznie ulega pogorszeniu i obecnie został zaliczony do I grupy inwalidów. Zarzucił, iż błędna jest ocena, że powodem jego stanu zdrowia jest palenie papierosów, które zresztą pali w ograniczonych ilościach (5 sztuk dziennie). Organ wnosił o oddalenie skargi, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący zmarł, a w jego prawa wstąpili: żona - M. S. oraz synowie M. S., P. S. i R. S., którzy w piśmie z dnia 17 lipca 2003 r. oświadczyli, że podtrzymują żądanie zawarte w skardze zmarłego H. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. W dacie podejmowania zaskarżonej decyzji pojęcie choroby zawodowej określone było w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, i przepis ten należało brać pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji, albowiem z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Stosownie do tego przepisu chorobą zawodową jest choroba, która jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Rozpoznane u skarżącego schorzenie w postaci przewlekłego zapalenia oskrzeli, o ile związane jest ze stwierdzeniem niewydolności narządu oddechowego, jest wymienione w wyżej powołanym wykazie chorób zawodowych pod poz. 4. Zatem schorzenie to może być uznane w świetle powołanych przepisów za chorobę zawodową, o ile zostało spowodowane czynnikiem występującym w środowisku pracy oraz wywołało skutek w postaci niewydolności narządu oddechowego. Przepisy powołanego rozporządzenia nie tylko definiują pojęcie choroby zawodowej ale i regulują wymagany tryb postępowania w zakresie ustalania takiej choroby. Zgodnie z § 7 - 9 jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, a w odniesieniu do pracowników kolejowych - oddziały i poradnie medycyny pracy kolejowej służby zdrowia. Jednostki te wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej. Na podstawie orzeczenia, o którym mowa w § 8 rozporządzenia, oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia. Z powyższych uregulowań wynika, iż decydujące znaczenie ma orzeczenie medyczne właściwej jednostki służby zdrowia. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Sądu Najwyższego, orzeczenie to powinno mieć formę opinii biegłego. Orzeczenie to powinno być poprzedzone zebraniem odpowiedniego materiału dowodowego, dotyczącego przebiegu zatrudnienia i czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy. W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji posłużyły się orzeczeniem lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K. z dnia 30 listopada 1998 r. oraz orzeczeniem lekarskim Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia 20 października 1999 r. Orzeczenie pierwszej z tych jednostek, zacytowane w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, zawiera redakcję (w znacznej części w języku łacińskim), która nie pozwala na ustalenie rzeczywistych powodów negatywnej dla skarżącego konkluzji. Z kolei orzeczenie Instytutu, pomimo rozpoznania u skarżącego przewlekłego zapalenia oskrzeli ze wskazaniem pkt 4 wykazu chorób zawodowych - co w istocie stwarzałoby możliwość zakwalifikowania schorzenia do rzędu chorób zawodowych - podkreśla w uzasadnieniu, że długoletni nałóg palenia tytoniu należy uznać za czynnik dominujący, a cechy rozpoczynającej się niewydolności oddechowej są efektem postępującego schorzenia ekspansywnego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze odnotować przyjdzie, iż lektura przedłożonej w sprawie dokumentacji prowadzi do wniosku, że w aktach sprawy znajduje się również drugie orzeczenie Instytutu z dnia 20 października 1999 r., stwierdzające schorzenie ekspansywne płuca lewego (pozycja 9 w wykazie chorób zawodowych). W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, iż brak udokumentowanego narażenia zawodowego na czynniki o udowodnionym działaniu karcinogennym nie pozwala na uznanie etiologii zawodowej schorzenia, natomiast za dominujący czynnik etiologiczny należy uznać długoletni nałóg palenia tytoniu. W związku z powyższym należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się konstrukcję domniemania związku schorzenia z warunkami pracy w razie zaistnienia przesłanek z § 1 ust. 1 rozporządzenia. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 1999 r. (sygn. akt III RN 110/98, Prok. i Pr. z 1999 r., nr 7-8, poz. 56) zajęto stanowisko, że "w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w Wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie." W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982 r. (sygn. akt II SA 372/82, ONSA z 1982 r., nr 1, poz. 33) zawarto aktualny nadal pogląd, iż "Dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy - stosownie do § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 45, poz. 271) - ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Wystarczy zatem samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że - mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę - jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową." Analogiczny pogląd wynika z wyroku z dnia 19 lipca 1984 r. (sygn. akt II PRN 9/84, OSNCP 1985 r. nr 4, poz. 53), według którego w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że organy - wbrew prezentowanemu przez nie stanowisku - nie są bezwzględnie związane treścią orzeczeń właściwych poradni chorób zawodowych, instytutów czy klinik, a ich obowiązkiem jest krytyczna analiza opinii sporządzanych przez te jednostki. W postępowaniu dotyczącym ustalenia choroby zawodowej obowiązują bowiem wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Z przepisu art. 75 § 1 K.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracyjne obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o zebranie w sposób właściwy materiału dowodowego w sprawie. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. W celu usunięcia wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), w tym także okoliczności co do przyczyn stwierdzonego zapalenia oskrzeli, jego skutków itp. W zasadzie nie ma przy tym obowiązku wykazywania ścisłego związku przyczynowego między charakterem pracy a stwierdzonym u pracownika schorzeniem, jeśli środowisko pracy narażało go na chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, a z materiałów sprawy nie wynika by istniała jakakolwiek inna przyczyna choroby. (vide: wyrok NSA z dnia 11 maja 1998 r., sygn akt I SA 1200/98 - System Informacji Prawnej LEX nr 45833, w którym stwierdzono, że "Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone." Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, istotne znaczenie ma fakt wieloletniej pracy skarżącego w warunkach narażających go na oddziaływanie czynników szkodliwych oraz rozpoznanie przez Instytut Medycyny Pracy w S. dwóch schorzeń wymienionych w wykazie chorób zawodowych, czego konsekwencją jest konieczność odniesienia się do każdego z nich przez organy orzekające w sprawie. Co do powoływanej przez organy obydwu instancji dominującej pozazawodowej etiologii schorzenia (palenie tytoniu), należy stwierdzić, że w orzeczeniach tych nie zostało wykluczone, iż palenie tytoniu nie było wyłączną przyczyną schorzeń stwierdzonych u skarżącego, a przyczynienie się tylko palenia papierosów do powstania choroby określonej w wykazie, nie będące wyłączną przyczyną zachorowania, nie ma znaczenia dla rozpoznania choroby zawodowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt II UK 267/02, OSNP z 2004 r., nr 9, poz. 60). Z tych przyczyn, przyjmując, iż popełnione przez organy obydwu instancji uchybienia w zakresie stosowania przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 wskazanej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powyższej ustawy.