II SA/Wr 1077/02

Dnia 29 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Bogumiła Skrzypczak Sędziowie : NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Asesor WSA Ewa Kamieniecka Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. D. do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Nr [...] z dnia [...] r. wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1a, art. 32 ust. 1 i art. 43 ust. 3b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), uchylająca w całości - decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. z dnia [...] r. Nr [...], odmawiającą przyznania zasiłków celowych - i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji rozpoznając wniosek strony o udzielenie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego wysłał w dniu [...] r. na adres zamieszkania M. D. prośbę o zgłoszenie się w dniu [...] r. w Poradni Paliatywnej w celu sporządzenia wywiadu środowiskowego. Zainteresowany nie odebrał listu, wobec tego pracownik socjalny udał się w tym celu do miejsca zamieszkania M. D. w dniach [...],[...],[...],[...] r. W związku z faktem nie wpuszczenia pracownika socjalnego do mieszkania organ uznał, że nie ma możliwości przeprowadzenia wywiadu i ustalenia dochodów, sytuacji majątkowej i rodzinnej. Stwierdzenie powyższego stanowiło podstawę faktyczną do odmowy przyznania stronie zasiłków celowych. W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej M. D. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie nieważności, ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, a także natychmiastowe rozpatrzenie odwołania ze względu na nie cierpiący charakter sprawy. Ponadto odwołujący wniósł o zobowiązanie MOPR w W. do natychmiastowego udzielenia pomocy społecznej, a także o wyznaczenie do rozpatrywania przyszłych spraw odwołującego innego organu pomocy społecznej oraz wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec Dyrektora i Kierownika MOPR w W. i przeprowadzenie kontroli w MOPR w W. na okoliczność zasadności rozdziału środków pieniężnych. W uzasadnieniu odwołania M. D. podniósł, że w wymienionych w decyzji terminach pracownik socjalny nie stawił się w jego miejscu zamieszkania, a wywiad środowiskowy został przeprowadzony przez G. T. - pracownika socjalnego w dniu [...] r., tym samym rozpatrzenie wniosku nastąpiło po terminie ustawowym. Organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, lecz z innych przyczyn niż wskazanych w odwołaniu. Podkreślił organ II instancji , że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wymaga przeprowadzenia uprzednio wywiadu środowiskowego i wywiad ten przeprowadza pracownik socjalny. Z kolei nie przeprowadzenie takiego wywiadu z winy strony może powodować niekorzystne dla niej konsekwencje w postaci odmowy przyznania świadczeń. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie brak podstaw do przyjęcia, że odwołujący swoim zachowaniem uniemożliwił przeprowadzenie powyższego wywiadu. Nieprawidłowo wezwano M. D. do Poradni Paliatywnej celem sporządzenia wywiadu, gdyż w myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 18 września 2001r. w sprawie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i oraz rodzaju dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej , a także wzoru legitymacji pracownika socjalnego (Dz. U. Nr 114, poz.1220) wywiad ten powinien zostać przeprowadzony w miejscu zamieszkania w terminie 14 dni. Według organu II instancji konieczne było powiadomienie odwołującego o terminach w jakich wywiad miałby być przeprowadzony. Skarga na decyzję ostateczną do Naczelnego Sądu Administracyjnego oparta została na zarzucie rażącego naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. M. D. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie niezgodności z prawem, domagając się także wystąpienia do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie A. K. z funkcji Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Nadto skarżący podniósł zarzut przekroczenia zakresu rozstrzygnięcia zakreślonego decyzją organu pierwszej instancji, a w konsekwencji naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odpowiadając na skargę , wniosło o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko wraz z uzasadnieniem zawartym w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przypomnieć również należy, iż granicę sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie, czyli wycofanie z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia. Przede wszystkim na wstępie zauważyć należy , iż przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z tym ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia sprowadza się w pierwszej kolejności do stwierdzenia , czy w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o takim charakterze, bowiem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji . Nie może więc ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji , ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Jak wskazano w wyroku z dnia 22.03. 1996r. sygn. akt S.A./ Wr 1996/95 istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy , nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji . Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma więc kompetencje kasacyjne . Zaakcentowano to w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.08. 1987r. sygn. akt IVSA385/87, stwierdzając , iż " organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie". Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji może być podjęta tylko w sytuacji , która została określona w art.138§2 Kodeksu postępowania administracyjnego . Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy . Nie jest zatem dopuszczalna jego wykładnia rozszerzająca. W rozpatrywanej sprawie jako podstawę prawną decyzji kasacyjnej organ odwoławczy powołał przepis art. 138 §2 kpa , wedle którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać , jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Brzmienie cytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego ,że możliwość wydania decyzji o charakterze kasacyjnym ograniczona została do przypadków , gdy zostaną spełnione przesłanki w nim określone. Wobec tego dokonując oceny zgodności z prawem decyzji kasacyjnej, sąd administracyjny bada, czy istotnie spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a., czyli czy organ odwoławczy uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy miał podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, że uzasadnia to przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo czy w postępowaniu przed organem I instancji doszło do takich uchybień natury proceduralnej, że można je określić mianem rażących. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż udzielanie świadczeń w ramach pomocy społecznej na podstawie decyzji lub działań faktycznych podlega przepisom kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem przepisów procesowych ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) , które jako szczególne mają pierwszeństwo stosownie do reguły lex specialis derogat legi generalis. Decyzja podlegająca rygorom art. 43 wspomnianej wyżej ustawy powinna być poprzedzona wywiadem środowiskowym, który to wywiad jest znamienny dla postępowania w sprawie świadczeń pomocy społecznej. Przeprowadza go pracownik socjalny i dokonane przez niego ustalenia mają istotne znaczenie dla wydania przez organ pomocy społecznej takiej czy innej decyzji. Pracownik socjalny może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o przyznanie świadczenia złożenia deklaracji o dochodach i stanie majątkowym i następnie porównuje deklarowaną i rzeczywistą sytuację majątkową, co może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Uchylenie się od złożenia oświadczenia o sytuacji majątkowej może też być powodem nie przyznania świadczenia. W analizowanej sprawie organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku okresowego, ze względu na fakt, iż nie stawił się on w Poradni Paliatywnej celem sporządzenia wywiadu środowiskowego. Ma rację organ odwoławczy, kiedy ocenia jako nieprawidłowe wezwanie skarżącego do Poradni Paliatywnej w celu sporządzenia wywiadu, gdyż w myśl § 2 ust. 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej , a także wzoru legitymacji pracownika socjalnego(Dz. U. Nr 114, poz.1220) wywiad ten przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskującego w terminie 14 dni od powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia pomocy społecznej. Natomiast materiał aktowy badanej sprawy nie wskazuje na to, aby strona była zawiadamiana ( za zwrotnym poświadczeniem odbioru) o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W związku z tym jako co najmniej przedwczesny przedstawia się wniosek organu I instancji co do zachowania strony uniemożliwiającego przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w sytuacji, gdy o zamiarze jego przeprowadzenia nie zawiadomiono skutecznie strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko organu II instancji, iż nie poczyniono w niniejszej sprawie ustaleń , które pozwoliłyby na wyprowadzenie wniosku o zawinionym zachowaniu strony, skutkiem którego nie sporządzono wywiadu środowiskowego. Oznacza to, iż istotnie doszło do naruszenia prawa procesowego w postępowaniu przed organem I instancji dającego podstawę do zastosowania przez organ przepisu art. 138 § 2 kpa. W niniejszej sprawie , aby organ drugiej instancji mógł ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę wszczętą wnioskiem strony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony ze względu na przepis art. 136 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Wywiad środowiskowy -jak wyżej wspomniano- ma szczególne znaczenie dla postępowania w sprawie świadczeń pomocy społecznej i jako taki został uregulowany w ustawie o pomocy społecznej oraz w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 43 ust. 6a tejże ustawy. W pozostałym zakresie do wywiadu środowiskowego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, traktując wywiad jako szczególną postać protokołu w rozumieniu art. 67 k.p.a. (por. NSA, I SA 336/94) lub wręcz jako swoiste postępowanie dowodowe (por. Tarno, Glosa, OSP 1996, poz. 76). W związku z tym o jego przeprowadzeniu strona musie być zawiadomiona w sposób przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego. Z materiału aktowego nie wynika również , aby organ działał zgodnie z przepisem art. 42 k.p.a. dotyczącym doręczeń pism osobom fizycznym, który to przepis znajduje zastosowanie w postępowaniu z sprawach świadczeń pomocy społecznej na podstawie art. 36.ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W postanowieniach art. 42 kpa zawarto unormowanie doręczenia w trybie zwykłym oraz w trybach dodatkowych. Przy doręczaniu pism adresowanych do osób fizycznych w pierwszej kolejności stosuje się regułę doręczenia właściwego - na co prawidłowo zwrócił uwagę organ II instancji- zgodnie z którą pisma doręcza się osobą fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W aktach sprawy brak również adnotacji o braku możliwości doręczenia w trybie zwykłym. Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że organ odwoławczy trafnie ocenił stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 kpa . Otwiera to drogę do ponownego wyjaśnienia sprawy , która będzie jeszcze raz rozstrzygana przez dwie instancje .W związku z tym zarzut skarżącego dotyczący przekroczenia zakresu rozstrzygnięcia zakreślonego decyzją organu I instancji nie znajduje uzasadnienia. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) .