II SA/Wr 1078/02

Dnia 29 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Bogumiła Skrzypczak Sędziowie : NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Asesor WSA Ewa Kamieniecka Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. D. do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] r. wydana na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1a, art. 32 ust. 1 i art. 43 ust. 3b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. z 1998 r. Dz. U Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), utrzymująca w mocy decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. z dnia [...] r. Nr [...], którą odmówiono przyznania skarżącemu zasiłków celowych. Organ I instancji powołując się na przepisy powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18. 09. 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej, a także wzoru legitymacji pracownika socjalnego (Dz. U. Nr 114, poz. 1220) wskazał , że organy pomocy społecznej rozpoznając wnioski o pomoc materialną obowiązane są ustalić rzeczywistą sytuację osoby lub rodziny ubiegającej się o takie świadczenie. Cel ten zostaje osiągnięty w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania lub miejsca pobytu osoby zainteresowanej. Podstawę ustalenia danych osoby ubiegającej się o świadczenia, stanu jej zdrowia oraz sytuacji rodzinnej i materialnej stanowią odpowiednie aktualne dokumenty. W trakcie przeprowadzania w dniu [...] r. wywiadu M. D. nie wyraził zgody na wypełnienie druku oświadczenia o stanie majątkowym, nie podał wysokości alimentów i nie przedstawił dowodów ponoszonych bieżących opłat za nieruchomość oraz nie udzielił wyczerpujących odpowiedzi na zadawane pytania odnośnie sytuacji finansowej, rodzinnej, zdrowotnej i mieszkaniowej. Wnioskująca strona odmówiła również podpisania wywiadu oraz zakresu współdziałania z pracownikiem socjalnym w celu wyjścia z trudnej sytuacji życiowej. Zdaniem organu I instancji brak wymienionych wyżej dokumentów uniemożliwił rozpatrzenie wniosków strony z przyczyn od organu niezależnych . W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej M. D. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, zarzucając rażące naruszenia prawa. Odwołujący domagał się również zobowiązania MOPR w W. do natychmiastowego udzielenia mu pomocy społecznej, a także o wyznaczenie do rozpatrywania przyszłych spraw odwołującego innego organu pomocy społecznej oraz wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec Dyrektora i Kierownika MOPR w W. i przeprowadzenie kontroli w MOPR w W. na okoliczność zasadności rozdziału środków pieniężnych. W uzasadnieniu odwołania M. D. podniósł, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony przez G. T.- pracownika socjalnego w dniu [...] r., a wypełniony kwestionariusz wywiadu oraz dokonane uzgodnienia odwołujący podpisał w obecności wspomnianego pracownika socjalnego, któremu również przekazał wypełnione i podpisane oświadczenie o stanie majątkowym. Odwołujący podniósł także, że organ I instancji rozpatrzył łącznie trzy jego wnioski o przyznanie zasiłku celowego, czyniąc to zarazem po terminie, a ponadto decyzja w tej sprawie została wydana przez osobę wyłączoną od udziału w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia stwierdził, że nie ma przeszkód do rozpatrzenia trzech wniosków jedną decyzją administracyjną, a organ I instancji wydając w dniu [...] r. decyzję nie przekroczył ustawowego terminu załatwienia sprawy. Jako bezzasadny uznał również zarzut wydania decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Przywołał brzmienie przepisów art.43 ust. 3, 3b i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, w myśl których decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, dokonywanej nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a pracownik socjalny przeprowadzający wywiad może się domagać od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Zdaniem organu II instancji również w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o pomoc nie wraża zgody na zbieranie danych osobowych w zakresie określonym w ustawie, organ pomocowy może wydać decyzję odmawiającą przyznania pomocy. Organ II instancji powołał się także na przepis art. 6 ust. 1a ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym odmowa przyznania świadczeń pieniężnych może wynikać z braku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym. Wskazał na protokół z dnia [...] r. spisany na okoliczność sporządzenia wywiadu z którego wynika, że M. D. nie wyraził zgody na zbieranie danych osobowych jego krewnych w linii prostej, odmówił złożenia pisemnego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym, jak również odmówił współdziałania z pracownikiem socjalnym. W ocenie organu odwoławczego fakty te w stopniu wystarczającym uzasadniają odmowę przyznania pomocy społecznej. Skarga M. D. do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję ostateczną oparta została na zarzutach : - naruszenia prawa materialnego, a to : art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, 1a, 2, art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 1 i 3, art. 43 ust. 3b, ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, - naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to : art. 145§ 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1i 3 k.p.a., art. 145§ 1 pkt 4 w związku z art. 10§ 1 k.p.a., - rażącego naruszenia prawa, a to : art. 156§ 1 pkt 2 w związku z art. 75 k.p.a., art. 156§ 1 pkt 2 w związku z art. 107§ 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 w związku art. 138§ 1 k.p.a., - naruszenia przepisów postępowania, a to : art. 35§ 1,2,3 k.p.a., art. 37 § 2 w związku z art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 61 § 1i 3 k.p.a. Organ odwoławczy odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wraz z uzasadnieniem zawartym w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją przepisu art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przypomnieć również należy, iż granicę sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie, czyli wycofanie z obrotu prawnego. Oceniając pod tym względem rozstrzygnięcie będące przedmiotem osądu w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia [...] r. o udzielenie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów żywności , odzieży ,obuwia, leków. W myśl art.36 ust.1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r. Nr 64, poz.414 z późn. zm.) do postępowania w sprawie świadczeń pomocy społecznej (...) mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organy obu instancji przy załatwianiu przedmiotowego wniosku nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy . W szczególności za nietrafny uznać należy zarzut podnoszący naruszenie praw strony, mające polegać na uniemożliwieniu jej udziału w postępowaniu administracyjnym. Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że skarżący miał zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, zaś podstawą obu wydanych w sprawie decyzji nie były nowe dowody, które nie byłyby znane stronie, lecz stwierdzenie występujących w niniejszej sprawie takich braków, które uniemożliwiają prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Wprawdzie ma rację skarżący , kiedy twierdzi, iż z naruszeniem art.10 §1 kpa doszło do wydania decyzji organów obu instancji , bowiem przed ich wydaniem nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Jednakże to niewątpliwe uchybienie organu nie stanowi tego rodzaju uchybienia organu orzekającego , które mogłoby wpływać na wynik sprawy , bowiem skarżący zarówno na etapie postępowania odwoławczego jak i sądowo-administracyjnego nie przedstawił żadnych nowych twierdzeń w zakresie przedmiotowego wniosku i nie zaoferował jakichkolwiek nowych dowodów na ich poparcie, a których to z powodu naruszenia art.10 §1 kpa nie mógł wcześniej przedstawić organowi . Wbrew twierdzeniom skargi brak jest podstaw do przyjęcia istnienia w rozpatrywanej sprawie podstaw do wznowienia postępowania. Wskazać bowiem należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Wznowienie postępowania dopuszczalne jest tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Przedmiotem niniejszej sprawy jest wniosek strony o przyznanie zasiłku, który to wniosek rozpatrywany jest w trybie zwykłym. Skarżący nie wykazał, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a., od zaistnienia których zależy stwierdzenie nieważności. Chybione są również zarzuty dotyczące udziału w rozpoznawanej sprawie osób podlegających wyłączeniu w mocy ustawy. Zarzut ten skarżący opierał na twierdzeniu, że w innych jego sprawach decyzje wydawali pracownicy organów załatwiających również przedmiotową sprawę. Taka przesłanka jednak nie daje podstaw do wyłączenia. Nie zostały bowiem w ten sposób spełnione przesłanki wyłączenia, o jakich mowa w przepisie art. 24 k.p.a. , według którego wyłączeniu od udziału w sprawie podlega pracownik, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, jednakże nie dotyczyło ani wydanej decyzji w innej sprawie, ani też sytuacji, gdy dany pracownik orzeka w tej samej instancji w danej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził także, aby organy administracyjne naruszyły art. 37 § 2 k.p.a., który dotyczy zażalenia na nie załatwienie sprawy w terminie, gdyż skarżący w tej sprawie nie wyczerpywał trybu zażaleniowego określonego w tym przepisie, w związku z terminami określonymi w art. 35 k.p.a. do załatwienia sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby organy rozpatrzyły sprawę z naruszeniem terminów o jakich mowa w art. 35 k.p.a. Również rozpatrzenie trzech wniosków o pomoc nie pozostaje w sprzeczności z przepisami proceduralnymi , skoro do rozpoznania każdego z nich właściwie były te same organy. Z kolei odnosząc się do zarzutów nakierowanych na materialną treść rozstrzygnięcia stwierdzić należy , iż materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, po. 414 z późn. zm.). W związku z tym zarzut podnoszący brak powołania w wydanej przez organ I instancji decyzji przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy taka podstawa prawna powołana została w decyzji organu odwoławczego nie może być traktowane jako rozszerzenie zakresu rozpatrywanej sprawy, gdyż przedmiotem wniosku skarżącego był właśnie zasiłek celowy objęty regulacją art. 32 ust.1. Stosownie do art. 32 powołanej wyżej ustawy pomoc społeczna może mieć- między innymi- formę zasiłku celowego. Zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 4 ust. 1 omawianej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Pomoc społeczna nie została tym samym oparta na zasadzie powszechności. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej jednocześnie stanowi, że celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika kolejne ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej, które mają jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania. Ponadto w myśl art. 2 ust. 4 wymienionej wyżej ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej. Stosownie do art. 43 ust. 3, 3b i ust 5 powołanej ustawy decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji dokonywanej nie rzadziej niż co 6 miesięcy, pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Również w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o pomoc nie wyrazi zgody na zbieranie danych osobowych w zakresie ustalonym przepisami ustawy, kierownik ośrodka pomocy społecznej może wydać decyzję odmawiającą przyznania pomocy. Podobnie przepis art. 6 ust. 1a wspomnianej wyżej ustawy stanowi, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z materiału aktowego analizowanej sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący odmówił wyrażenia zgody na zbieranie danych osobowych dotyczących jego krewnych w linii prostej, odmówił złożenia pisemnego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym, a także odmówił współdziałania z pracownikiem socjalnym w celu rozwiązania jego sytuacji. Trafnie zatem organy wywiodły , iż zaistniały przesłanki do wydania decyzji odmownej , skoro wnioskodawca odmówił wskazania okoliczności (wysokość alimentów na syna, wydatki na nieruchomość , personalia najbliższej rodziny) , które muszą być brane pod uwagę w ramach przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. A zatem skarżący w wyniku własnego działania uniemożliwił sporządzenie kompletnego wywiadu środowiskowego. Taka też była podstawa odmowy przyznania świadczeń. Podkreślić w tym miejscu należy , iż uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianych przepisów sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola takich decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/29). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy decyzyjne nie uchybiły powyższym zasadom, a wydane przez nie decyzje nie naruszają przepisów prawa materialnego będącego podstawą rozstrzygnięcia wniosku. Pozbawiony doniosłości prawnej jest także zarzut dyskryminacji skarżącego w świetle Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w wyniku odmowy przyznania świadczeń. Odwołać się w tym miejscu należy do stanowiska zaprezentowanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2001 r. SK I5/01 (OTK 2001/8/252), w którym Trybunał zajął się zagadnieniem zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej. W wyroku tym TK zwrócił uwagę na to , że: " pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia, czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej". Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) .