II SA/Wr 108/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...[ nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200r., Nr 98, poz. 1071) oraz w oparciu o przeprowadzone postępowanie umorzył postępowanie w sprawie użytkowania przewodów kominowych obsługujących lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym przy ul. G. nr [...] w C., gmina G. jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor podał, iż w dniu 14 marca 2003 r. zostało wszczęte na wniosek B. K. postępowanie w sprawie użytkowania przewodów kominowych obsługujących lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym przy ul. G. nr [...] w C., gmina G. W czasie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wpłynęło do ww. organu pismo Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G., w którym przedstawiono zakres wykonanych prac oraz poinformowano, iż kratka wentylacyjna osadzona w przewodzie dymowym w kuchni C. B. powodowała zakłócenia ciągu kominowego, do którego podłączona jest kuchnia węglowa skarżącej. W chwili obecnej otwór wentylacyjny w kuchni Pana B. został przez niego zamurowany w sposób trwały, co zostało stwierdzone w protokole z kontroli w mieszkaniu sąsiada C. B. Usunięcie owych nieprawidłowości w mieszkaniu C. B. zostało stwierdzone także w opinii Mistrza Kominiarskiego F. C., wobec czego organ I instancji nie widząc celowości dalszego prowadzenie postępowania umorzył je jako bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wniosła B. K., zarzucając, iż w decyzji organu I instancji zostały pominięte najważniejsze fakty. Nadto skarżąca zwróciła uwagę na fakt powtarzającego się, samowolnego wykuwania otworu w kanale dymnym przez sąsiada C. B. oraz nie podporządkowanie się przez niego zaleceniom administratora budynku. B. K. zarzuciła także otrzymanie decyzji organu I instancji w terminie późniejszym niż doręczenie jej sąsiadowi - Panu B., co skłania ją do twierdzenia, iż Powiatowy Inspektor czyni w tej kwestii "wyróżnienia". Zdaniem skarżącej może to wynikać z rozbieżności w dokumentacji tej sprawy, czy też z mijaniem się w niej z prawdą. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania B. K. od decyzji organu I instancji, podając w uzasadnieniu, iż stwierdzona niedopuszczalność ma charakter podmiotowy, gdyż odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną w postępowaniu, a co za tym idzie nie mająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Jak wynika bowiem z przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania B. K. jest żoną najemcy lokalu przy ulicy G. [...] w C. i choć ma ona konkretny indywidualny interes w niniejszej sprawie, to jednak zgodnie z obowiązującymi organ przepisami kpa stroną postępowania administracyjnego może być osoba mająca interes prawny wynikający z przepisu prawa materialnego. Sam fakt otrzymywania korespondencji od organu I instancji, w tym także spornej decyzji, organ odwoławczy tłumaczy traktowaniem skarżącej jako osoby zainteresowanej i wysyłaniem jej do skarżącej B. K. wyłącznie do wiadomości. Dokonując analizy prawnej organ II instancji stwierdził, że właścicielem lokalu zajmowanego przez B. K. jest Gmina G., która ustanowiła zarządcę dla tegoż obiektu - Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G. - zaś skarżąca będąca żoną najemcy nie ma interesu prawnego w rozumieniu przepisów Prawa Budowlanego w załatwieniu przedmiotowej sprawy i z tych też powodów organ odwoławczy nie mógł rozstrzygnąć sprawy merytorycznie. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła B. K. twierdząc, iż zarządca lokalu - Zarząd Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nie reagował na jej zgłoszenia w przedmiocie samowolnego wykuwania przez sąsiada C. B. otworu wentylacyjnego w przewodzie dymowym, w związku z czym skarżąca sama musiała dokonać zawiadomienia właściwych organów o tym fakcie, co w istocie zainicjowało postępowanie przed organami administracji i co zdaniem skarżącej jest wystarczające do potraktowania jej jako strony w ww. postępowaniu. Nadto B. K. zarzuciła brak zainteresowania jej sprawą właściciela oraz zarządcy zajmowanego przez skarżącą lokalu oraz naruszenie przez zarządcę przepisów dotyczących ochrony lokatora przed uciążliwościami ze strony osób trzecich. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, a co za tym idzie podlega oddaleniu. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane na podstawie prawa procesowego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia wymaga przede wszystkim rozważenia, czy B. K., będąca w dniu wydawania postanowienia nr [...] o niedopuszczalności odwołania żoną najemcy lokalu położonego w C., przy ul. G. [...], jest stroną tego postępowania. Ta bowiem okoliczność decyduje, czy może ona skutecznie składać odwołanie od ww. aktu. Zdaniem Sądu zaznaczyć należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia postanowienia wydanego przez organ orzekający. Prawu temu odpowiada obowiązek kontroli dopuszczalności wniesionego odwołania, która to kontrola jest pierwszą czynnością w postępowaniu wstępnym, jaką obowiązany jest podjąć organ po otrzymaniu odwołania. Zgodnie zaś z art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, czyli podmiot, który spełnia przesłanki określone w art. 28 k.p.a. Dopuszczalność odwołania uzależniona jest zatem od wystąpienia aspektu przedmiotowego i podmiotowego. I tak dopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy odwołanie wniosła strona (art. 127 § 1 k.p.a.), którą, zgodnie z art. 28 kpa, jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego jest rozumiane jako przyznanie podmiotowi, przez przepis prawa materialnego, określonych korzyści lub nałożenie na niego określonych obowiązków, które realizować można w postępowaniu administracyjnym. Gdy zaś odwołanie wnosi osoba powołująca się na swój interes prawny lub obowiązek prawny (art. 28 k.p.a.), organ obowiązany jest rozpoznać w postępowaniu wyjaśniającym, czy zgłoszone żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Decydującym zatem kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego. Jednakże stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli musi być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, w tym przypadku z wynikającej z przepisów ustawy Prawo budowlane. Sąd pragnie podkreślić, iż ustawodawca definiując w art. 28 k.p.a. pojęcie strony postępowania, jednoznacznie wskazał na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym, czyli takim, który wynika określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i musi być interesem indywidualnym strony postępowania. Oznacza to tyle, że uczestniczenie jakieś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku NSA z dnia 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 511/00 /LEX nr 54725/, Sąd stwierdził, iż dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, (wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r., I SA 2312/99, LEX nr 78956). Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Jeżeli jednak w postępowaniu wstępnym organ II instancji stwierdzi, że osoba ta nie ma w przedmiotowej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to stwierdza wówczas postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Innymi słowy, brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną. Wobec powyższego Sąd podziela stanowisko organu II instancji. W niniejszej sprawie bezsprzecznie należało postanowieniem stwierdzić niedopuszczalność odwołania złożonego przez skarżącą, albowiem w myśl cytowanego powyżej orzecznictwa skarżąca nie miała statusu strony powstępowania. Zaznaczyć należy, że już w postępowaniu przed organem I instancji, wszczętym co prawda na wniosek skarżącej, a następnie umorzonym ze względu na jego bezprzedmiotowość, skarżąca także nie posiadała przymiotu strony, o czym świadczy fakt, iż owa decyzja została doręczona skarżącej wyłącznie do wiadomości. Decyzja ta zawierała pouczenie o środkach i trybie zaskarżenia, lecz było ono skierowane do stron powyższego postępowania. Wobec powyższego B. K. nie służyły żadne środki zaskarżenia od decyzji organu I instancji, co zostało potwierdzone przez organ II instancji zaskarżonym postanowieniem. Zaznaczyć należy, iż w niniejszej sprawie, istotne zatem znaczenie miało ustalenie przez organ odwoławczy, czy B. K. ma w niej przymiot strony w rozumieniu cyt. wyżej art. 28 k.p.a., czyli rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności wniesienia przez w/w odwołania od opisanego wyż. postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], Nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, iż kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie wykazała, aby akt ten naruszał obowiązujące przepisy prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania go z obrotu prawnego. Podkreślić ponownie należy, iż sąd administracyjny jest właściwy jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i nie ma prawa oceniania go pod innymi względami. Nie ma też prawa do oceniania słuszności obowiązujących przepisów i przyjętych w nich rozwiązań prawnych. Dlatego też stwierdzając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z obowiązującym prawem, nie ma możliwości poddawania go ocenie pod kątem słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Na marginesie Sąd pragnie podkreślić, iż sprawy dotyczące zobowiązań wynikających z umowy najmu nie podlegają kognicji tut. Sądu, zaś zarzuty skarżącej o braku zainteresowania jej sprawą właściciela lokalu czy też zarządcy mogłyby stanowić przedmiot ewentualnego postępowania przed sądem powszechnym. W tej sytuacji zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.