II SA/Wr 108/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2021 r. ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 29 września 2020 r. nr XXX/238/20 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu szpitala i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ul. Polnej i Kościuszki w Głogowie I. stwierdza nieważność § 16 uchwały nr XXX/238/20 Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 29 września 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu szpitala i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic Polnej i Kościuszki w Głogowie oraz załącznika graficznego nr 1 do uchwały w zakresie terenu MNU; II. zasądza od Gminy Miejskiej w Głogowie na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 29 września 2020 r.nr XXX/238/20 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu szpitala i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic Polnej i Kościuszki w Głogowie, zwanej dalej "uchwałą", oraz załącznika graficznego nr 1 do uchwały w zakresie terenu MNU żądając stwierdzenia nieważności paragrafu 16 tejże uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła Radzie Gminy podjęcie § 19 uchwały oraz załącznika graficznego do uchwały w zakresie terenu MNU, z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2018 r. poz. 1945) w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 - w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, polegającym na dopuszczeniu nowej zabudowy mieszkaniowej i usługowej w strefie do 50 metrów od terenu cmentarza. Na uzasadnienie strona skarżąca wskazała, że na sesji w dniu 29 września 2012 r., w związku z uchwałą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z uchwałą Nr VII/70/19 Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu szpitala i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic Polnej i Kościuszki w Głogowie oraz uchwałą Nr X/103/19 Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 26 czerwca 2019 r. zmieniająca uchwałę Nr VII/70/19 Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu szpitala i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic Polnej i Kościuszki w Głogowie po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Głogowa przyjętego uchwałą Nr XXXIV/327/17 Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 29 marca 2017 r., podjęła zaskarżoną uchwałę. Ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda Dolnośląski wnosi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie. W podstawie prawnej uchwały przywołano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazano także art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w swoim ust. 1 stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Wojewoda wskazał, że podstawy nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wskazał w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią, obowiązującą w dniu przyjęcia tego planu miejscowego, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W kwestionowanej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego spowodowane jest naruszeniem przepisu rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Ustawodawca w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postanowił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W treści uchwały rada gminy ustaliła przeznaczenie dla terenu MWU – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, MNU – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, 3-KDD – teren drogi publicznej w klasie dojazdowej, 4. CP teren ciągu pieszo – rowerowego, przy czym, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały, teren MNU położony jest w zasięgu 50 m strefy sanitarnej od cmentarza, a tereny MNU iMWU w zasięgu 150 m od strefy sanitarnej cmentarza. Zgodnie z §16 ust. 1 uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku zmiany planu symbolem MNU-teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej ustalono w przeznaczeniu podstawowym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z wbudowanymi usługami, rzemiosłem lub handlem detalicznym oraz usługi i handel detaliczny w strefie do 50 metrów od terenu cmentarza. W związku z powyższym, organ nadzoru wystąpił do Rady Miejskiej w Głogowie o wyjaśnienie braku wprowadzenia w uchwale ograniczeń w sytuowaniu zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Gmina Głogów w odpowiedzi wyjaśniła: że organ nadzoru winien zwrócić uwagę na § 8 pkt 2 lit. b, zgodnie z którym" b) obowiązują ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych.". W ocenie Gminy, jest to jednoznaczne z faktem że dla wszystkich terenów w planie, które znajdują się w granicach stref sanitarnych obowiązują przepisy odrębne, w tym Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W ocenie Gminy, wpisywanie szczegółowych obostrzeń dla każdego z terenów stanowiłoby nieuzasadnione mnożenie treści uchwały poprzez powielanie ustaleń. Mpzp jest aktem prawa miejscowego, należy zatem go czytać w całości, nie skupiając się jedynie na ustaleniach szczegółowych dla danego terenu. W ustaleniach mpzp celowo wprowadza się ustalenia dla stref lub też części planu, aby tekst uchwały był bardziej czytelny. Ponadto Gmina podniosła, że w strefie 50 m od cmentarza zgodnie z ww. rozporządzeniem nie można wybudować budynku mieszkalnego, jednak nic nie stoi na przeszkodzie, aby w ramach przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową wybudować np. garaż czy budynek usługowy. W kolejne przesłanej Wojewodzie odpowiedzi wskazano natomiast, że "Na terenach MNU i MWU.2 nie ma w chwili obecnej żadnych budynków, więc nie zostały podłączone do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Z rysunku planu miejscowego wprost można odczytać przebieg sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w terenach KDD i CP. Dookoła terenu objętego planem występuje miejska zabudowa - teren jest w pełni wyposażony nie tylko w sieci wodociągowe i kanalizacyjne, ale również sieci ciepłownicze, telekomunikacyjne, energetyczne czy gazowe. O ile w strefie 50 m od cmentarza nie można zlokalizować budynku mieszkalnego, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby zbudować tam np. garaż (w ramach terenu MNU). Jeśli chodzi o strefę 150 m od cmentarza to §8 pkt 2 planu miejscowego wprost odsyła do ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych, w tym rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. 1959 nr 52 poz. 315). Reguluje ono kwestię możliwości zabudowy w trefach do 50 m i do 150 m. Zatem nie będzie mógł powstać budynek mieszkalny w strefie 150 m od cmentarza, jeśli projekt budowlany nie będzie zakładać podłączenia budynku do miejskiej sieci wodociągowej. Należy zwrócić uwagę na brak przepisów stawiających wymóg skanalizowania terenu w strefach 50 m i 150 m od cmentarza." Wobec takiego stanowiska Gminy, organ nadzory wywiódł, że zgodnie z §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze "odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone". Postanowienia planu miejscowego powinny zatem przyjąć takie brzmienie, zdaniem organu nadzoru, by w zasięgu 50 metrów od granicy cmentarza istniał bezwzględny zakaz lokalizacji zabudowy i innych obiektów wskazanych w rozporządzeniu, natomiast w zasięgu od 50 do 150 metrów od tej granicy miejscowy plan powinien wykluczać taką zabudowę, w razie gdy teren ten nie posiada sieci wodociągowej, do której byłyby podłączane budynki korzystające z wody. Analiza przepisów uchwały i wyjaśnień Przewodniczącego Rady pozwala zatem przyjąć, że spełniony jest, określony w rozporządzeniu, warunek, pozwalający na zmniejszenie "strefy sanitarnej" od cmentarza do 50 metrów. W strefie tej powinien funkcjonować bezwzględny zakaz lokalizacji zabudowy i innych obiektów wskazanych w rozporządzeniu. Przy czym nie do przyjęcia są według skarżącego wyjaśnienia Przewodniczącego Rady Miejskiej, iż wystarczający jest w tym zakresie zapis §8 pkt 2 lit. b uchwały, odnoszący się do obowiązywania ograniczeń występujących w przepisach odrębnych, gdyż przepisy rozporządzenia obowiązują niezależnie od umieszczenia odwołania do ich regulacji w uchwale rady gminy. Odnosząc się do wyjaśnień Przewodniczącego Rady, dotyczących możliwości budowy w strefie do 50m od cmentarza np. garaży, zauważyć należy, że zgodnie z §1 ust. 5 uchwały oraz z legendą na załączniku nr 1 do uchwały, strefa sanitarna od cmentarza jest jedynie informacyjnym, nie zaś obowiązującym ustaleniem planu miejscowego i szczegółowe warunki zagospodarowania terenu w tym wszelkie ograniczenia, dopuszczenia powinny wynikać z treści uchwały, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miejska nie przewidziała zakazu zabudowy na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej MNU, ani też nie wprowadziła ewentualnej możliwości budowy innej zabudowy niż wskazana w rozporządzeniu. W ocenie organu nadzoru, dopuszczenie na terenie położonym w odległości mniejszej niż 50 metrów (niezależnie od zwodociągowania tego terenu) zabudowy mieszkaniowej i usługowej w sposób istotny narusza obowiązujące przepisy prawa. Powołując się na orzecznictwo Wojewoda podniósł, że szkodliwe oddziaływanie działa w dwóch kierunkach - zarówno w sytuacji sytuowania nowego cmentarza - na zabudowę mieszkaniową zastaną, jak i lokalizacji nowej zabudowy - w sąsiedztwie istniejącego cmentarza. Inny sposób rozumienia tego przepisu byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która wprost nakazuje w rozporządzeniu określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarzy od terenów, w szczególności mieszkaniowych". W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w całości, za zasądzeniem od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na uzasadnienie wskazano, że tożsame argumenty, co przytoczone uprzednio w wyjaśnieniach przesłanych organowi nadzoru. W odniesieniu do doręczonej odpowiedzi na skargę, organ nadzoru w całości podtrzymał skargę i wszystkie podniesione w niej zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a.). W myśl zaś art. 147 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Zaskarżona do sądu uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tj. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778, dalej powoływanej jako upzp). Należy ona tym samym do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej powoływanej jako ppsa), i wobec tego podlega kontroli sądu administracyjnego według kryterium legalności. W niniejszej sprawie skargę na stanowiącą akt prawa miejscowego uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie nr XXX/238/20 z dnia 29 września 2020 r., wniósł Wojewoda Dolnośląski. Wojewoda nie skorzystał z przysługującego mu ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały, co spowodowało możliwość złożenia na nią skargi do sądu administracyjnego. Zaskarżył § 16 ww uchwały wraz z załącznikiem graficznym nr 1. Sąd uznał zarzuty skargi za zasadne, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zakwestionowanego fragmentu uchwały. Sąd doszedł do przekonania, że Rada umieszczając w ustaleniach planu miejscowego postanowienia dotyczące lokalizacji z jednej strony cmentarza, a z drugiej zabudowy mieszkaniowej, dopuściła się istotnego naruszenia prawa w zakresie przepisów bezwzględnie obowiązujących. Trzeba tu przypomnieć o treści rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. - w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315. Z § 3 ust. 1 tego aktu wynika, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić, co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W orzecznictwie podkreśla się, że celem takiego ograniczenia jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Zagrożenie sanitarne związane z lokalizacją cmentarza w określonym miejscu jest takie samo niezależnie od tego czy chodzi o sytuowanie cmentarza, czy o sytuowanie zabudowy wokół terenów cmentarza (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 523-524, zob. też wyroki NSA: z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1518/11, z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 557/12, z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2138/13, dostępne [w:] CBOSA). Teren przeznaczony na zabudowę rodzinną, powinien być tak usytuowany względem istniejącego cmentarza, aby aby wykluczyć, nawet potencjalną możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Chodzi tu zarówno o zabudowę mieszkaniową już istniejącą, jak i lokalizację nowej zabudowy – w sąsiedztwie istniejącego cmentarza. Inny sposób rozumienia tego przepisu byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach, która wprost nakazuje w rozporządzeniu określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarzy od terenów, w szczególności mieszkaniowych. Przy czym należy wyraźne podkreślić, że nie do zaakceptowania są argumenty Gminy, że potencjalny inwestor, na działce przylegającej do cmentarza mógłby wybudować sobie np. garaż. Przepisy ustanawiają zakaz zabudowy w strefie sanitarnej i zakaz ten obowiązuje bezwzględnie, to oznacza, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą być przewidziane tereny pod zabudowę rodzinną. Trafnie zatem Wojewoda wskazuje na konieczność uwzględniania przy uchwalaniu planu przepisów odrębnych zawartych w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Wobec brzmienia tych przepisów zasadnie Wojewoda podnosi, że nie jest dopuszczalne lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej na terenie MNU w odległości do 50 m. Sąd podziela stanowisko, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych ma zastosowanie nie tylko przy lokalizacji nowych cmentarzy ale także statuuje ograniczenia w możliwości lokalizacji zabudowy w sąsiedztwie już istniejących cmentarzy (tak w wyroku WSA z dnia 28 stycznia 2014 r. SA/Wr II SA/Wr 728/13, w wyroku NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn.akt II OSK 3135/14). Obowiązkiem organu gminy, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p było zaś uwzględnienie przy uchwalaniu przedmiotowego planu, ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych regulujących dopuszczalne odległości zabudowy od granic cmentarza. Nie zasługuje również na akceptację argument Gminy, jakoby zaskarżone zapisy uchwały nie są niezgodne z przytoczonymi przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej i rozporządzenia wykonawczego, z uwagi na to, jako to określiła Gmina "że plan należy czytać całościowo". W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją wręcz odwrotną, to znaczy uchwalone przepisy nie tylko wskazują na zgodność z przepisami Rozporządzenia, ale wręcz wprowadzają zapisy z nim niezgodne. Nie może bowiem Gmina uchwalać możliwości zabudowy na terenach w strefie 50 i 150 metrów od cmentarza wedle załącznika graficznego, a następnie wskazywać w innej części planu, na niemożliwości ich zabudowy i to nie wprost ale poprzez odesłanie do ograniczeń wynikających z innych przepisów. Z tych też względów konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego § 16 zaskarżonej uchwały i załącznika nr 1. Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej zaskarżony przepis uchwały. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ustawy w zw. Z § 14 ust 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018.265)