II SA/Wr 109/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2021 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę lukarny, zadaszenia wejścia – przegrody ppoż. w budynku mieszkalnym oraz zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń strychu na funkcję mieszkalną oddala sprzeciw. Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z 1 grudnia 2021 r. (nr IF-O.7840.582.2020.KMB-2) Wojewoda Dolnośląski (dalej jako "wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania B.K., uchylił decyzję Starosty W. (dalej jako "organ I instancji") z 18 września 2020 r. (UA.6740.229.2020) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę lukarny, zadaszenia wejścia – przegrody ppoż. w budynku mieszkalnym oraz zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń strychu na funkcję mieszkalną, dz. Nr [...], am-4, obręb M., gmina W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. W dniu 26 czerwca 2020 r. do Starostwa Powiatowego w W. wpłynął wniosek M.K. o pozwolenie na budowę. Pismem z dnia 7 lipca 2020 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zainicjowanej wyżej opisanym wnioskiem inwestora. Decyzją z dnia 18 września 2020 r. (Nr UA.6740.229.2020) Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę lukarny, zadaszenia wejścia – przegrody ppoż. w budynku mieszkalnym oraz zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń strychu na funkcję mieszkalną, dz. Nr [...], am-4, obręb M., gmina W.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B.K.. W odwołaniu, odnosząc się do zatwierdzonego projektu budowlanego wskazała ona, że wnosi o wykończenie przegrody ppoż. w części budynku stanowiącego jej własność (adres: M. 6, dz. Nr [...]) blachą koloru dachówki, którą pokryty jest jej własny dach. W decyzji odwoławczej wojewoda wskazał, że do rozpoznawanej sprawy zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej jako: "pb") w wersji sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Jak bowiem wynika z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą - Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 19 września 2020 r.), przepisy ww. ustawy stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jak wskazał wojewoda zamierzone roboty budowlane miałyby być prowadzone w budynku jednorodzinnym dwulokalowym, usytuowanym na dwóch działkach: [...] (współwłasność M.K. oraz M.K.) oraz [...] (własność B.K.). Budynek nie jest podzielony ścianą oddzielenia pożarowego, a inwestor dopiero zamierza ją wybudować. Zdaniem wojewody w sprawie wystąpiły dostateczne podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa z uwagi na fakt, że zamierzone roboty budowlane obejmujące m.in. wyprowadzenie ponad dach ściany oddzielenia pożarowego, przekraczają zakres zwykłego zarządu to konieczne jest uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli budynku, jak i złożenie takiego oświadczenia w odniesieniu do tej części działki 660/1, nad którą znajduje się dach budynku. Brak takiego oświadczenia stanowi brak formalny wniosku o pozwolenie na budowę, a organ I instancji w okolicznościach sprawy nie wezwał inwestora do usunięcia wskazanego powyżej braku. Zdaniem wojewody organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a dopiero skuteczne usunięcie braku polegającego na niezłożeniu oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością nr [...] na cele budowlane umożliwi organowi I instancji podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W sprzeciwie od decyzji wojewody M.K. (dalej jako "skarżąca") wniosła o uchylenie decyzji wojewody z 1 grudnia 2021 r. Wskazała w nim, że B.K. posiada tytuł prawny do nieruchomości sąsiedniej (dz. nr [...]) a stosunki własnościowe nie były dotychczas kwestionowane. Zarzuciła ona w nim, że wojewoda błędnie przyjął, że w sprawie występuje budynek jednorodzinny dwulokalowy. Zdaniem skarżącej całość planowanych robót w części strychu prowadzona będzie na działce nr [...] i nie będzie wkraczać w nieruchomość nr [...]. Skarżąca wskazał ponadto, że wybudowanie przegrody ppoż. nie ma nic wspólnego z rozporządzaniem nieruchomością wspólną strychu lecz zabezpieczeniem obiektu położonego na działce nr [...] na wypadek pożaru. W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał stanowisko wnosząc o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako – "ppsa"). Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 kpa (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 kpa uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. W okolicznościach kontrolowanej sprawy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Wojewoda wobec stwierdzenia, że planowana inwestycja będzie ingerowała w elementy wspólne budynku a organ I instancji zaniechał wezwania inwestora do usunięcia braku polegającego na przedłożeniu oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością nr [...] na cele budowlane wydał decyzję kasatoryjną. Stosownie bowiem do treści art. 32 ust. 4 pkt 2 pb w brzmieniu sprzed nowelizacji pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy planowane zamierzenie będzie ingerowało w elementy wspólne budynku. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora, sporządzonego przez mgr inż. arch. J.K. "w zasadzie nie ma ściany p.poż oddzielającej strych domu 6 i domu 6a – te dwa mieszkania stanowią jeden obiekt i ten element wymaga zmiany (...)" (k. 5 projektu budowlanego). Co więcej jak wskazała skarżąca w sprzeciwie, stosunki własnościowe nie były kwestionowane. Tym samym, w rozpoznawanej sprawie ingerencja w elementy wspólne budynku wiązała się z koniecznością przedłożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a wojewoda słusznie przyjął, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania poprzez zaniechanie wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę. W tym zakresie prawidłowo stwierdził wojewoda, że na tym etapie nie jest możliwa merytoryczna analiza sprawy przez organ odwoławczy gdyż dopiero skuteczne usunięcie tego braku umożliwi organowi I instancji podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie nie mógł zostać uwzględniony również podniesiony w sprzeciwie zarzut co do przyjętej przez wojewodę nomenklatury i zakwalifikowania budynku jako budynku jednorodzinnego dwulokalowego. Taka kwalifikacja wynikała już z samego projektu budowlanego sporządzonego przez mgr inż. arch. J.K.. W orzecznictwie prezentowany jest słuszny pogląd, zgodnie z którym budynek, w którym zaprojektowano dwa odrębne lokale mieszkalne pozostaje budynkiem jednorodzinnym (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 396/21 – publ. CBOSA). Decydującym dla uznania określonego obiektu za budynek mieszkalny jednorodzinny będzie cel, któremu budynek ma służyć - zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali, co do zasady mieszkalnych, bądź jednego mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego, przy spełnieniu wymogu określonej jego powierzchni (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 3/20 – publ. CBOSA). Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151a § 2 ppsa.