II SA/Wr 1098/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie asesor WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2004 r. sprawy ze skargi Banku A w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...] 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego kwotę 22,10 zł (dwadzieścia dwa złote i dziesięć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...], nr [...], Marszałek Województwa [...] ustalił, za 1998 r., dla Banku A S.A. w O. opłatę za składowanie odpadów w kwocie 552,80 zł. Jako podstawę prawną wskazał przepisy art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz.592 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 r. w sprawie opłat za składowanie odpadów (Dz. U. Nr 162, poz.1116 ze zm.). W uzasadnieniu Marszałek stwierdził, że karta informacyjna o rodzaju i ilości odpadów umieszczonych na składowisku w O., przez Bank A S.A. w O., złożona została do Urzędu Marszałkowskiego w dniu 8 listopada 2000 r. Termin do złożenia informacji upłynął zaś w dniu 31 stycznia 1999 r. Fakt niedopełnienia przez wytwarzającego odpady obowiązku złożenia informacji w obowiązującym terminie spowodował zastosowanie stawki powiększonej o 100 %. Za odpady składowane w 1998 r. została uiszczona opłata w wysokości 277,07 zł. Pozostała do zapłaty kwota 275,73 zł. W odwołaniu Bank A S.A. w O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, że nie złożył informacji o rodzaju i ilości umieszczonych na składowiskach odpadów oraz czasie ich składowania, w terminie określonym w art. 29 ustawy o odpadach, ponieważ niewłaściwie zinterpretował przepisy ustawy. Odwołujący się Bank sądził, iż odpady umieszczane w pojemnikach, które wywozi firma [...] ,są odpadami komunalnymi zwolnionymi z opłat. Odpady związane z działalnością Banku (czyli druki i inne dokumenty papierowe) są przez Bank segregowane i wywożone jako makulatura do Zakładów Papierniczych w K. Odwołujący się dodał, że po otrzymaniu pisma z Urzędu Marszałkowskiego, z dnia 20 października 2000 r., informującego o obowiązku składania informacji o rodzaju i ilości umieszczonych na składowisku odpadów oraz o czasie ich składowania, niezwłocznie uzupełnił i złożył informację za lata 1998-2000 oraz dokonał opłat za umieszczenie i składowanie odpadów. Za rok 1998, z tytułu umieszczenia i składowania odpadów, Bank wniósł opłatę w wysokości 275,73 zł. Bank argumentował, iż o braku zlej woli może świadczyć fakt dokonywania w wymaganych terminach opłaty za wprowadzenie substancji zanieczyszczających do powietrza. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał na wynikający z art. 27 ust.1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach, obowiązek wytwarzającego odpady, wniesienia do dnia 31 stycznia następnego roku po roku, w którym składowano odpady, opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku odpadów oraz opłaty za czas ich składowania. Nawiązał także do obowiązku złożenia informacji o rodzaju i ilości złożonych na składowiskach odpadów oraz o czasie ich składowania. Podsumował, że niedopełnienie powyższych obowiązków pociąga za sobą konsekwencje określone w art. 33 omawianej ustawy. Kolegium dodatkowo wyjaśniło pojęcie odpadów komunalnych i stwierdziło, że w świetle art. 3 pkt 3 i 4 ustawy o odpadach, do odpadów komunalnych nie można zaliczyć odpadów powstających w wyniku działalności banku. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bank A S.A. w O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, że użytkuje posiadane pomieszczenia na cele biurowe. Odpady tam wytwarzane powinny być zakwalifikowane jako odpady komunalne. Zdaniem skarżącego, przepis art. 3 pkt 4 w/w ustawy co prawda nie wymienia banków, ale nie jest to wyliczenie wyczerpujące. Zaakcentował, iż odpady powstające w ramach działalności Banku są segregowane i wywożone jako makulatura do Zakładów Papierniczych w K. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Materialną podstawę rozstrzygania stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz.592 ze zm.). Obowiązek uiszczenia opłaty przez wytwarzającego odpady i złożenia informacji o rodzaju i ilości umieszczonych na składowisku odpadów oraz o czasie ich składowania, a także skutki niedopełnienia tych obowiązków regulują przepisy art. 33 i art. 34 tej ustawy. Przepisy te są zawarte w Rozdziale 3 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 25 omawianej ustawy, przepisy rozdziału 3 nie dotyczą opłat za składowanie odpadów komunalnych. Uregulowanie to wskazuje zatem wprost na możliwość zastosowania dyspozycji art. 33 i art. 34 ustawy o odpadach tylko w razie składowania, przez wytwórcę odpadów, odpadów nie będących odpadami komunalnymi. Ustawowa definicja odpadów komunalnych została sformułowana w art. 3 pkt 3 ustawy o odpadach. Wynika z niej, że przez odpady komunalne rozumie się stałe i ciekłe odpady powstające m.in. w obiektach użyteczności publicznej i obsługi ludności. Pojęcie tych obiektów zostało zaś zdefiniowane w art. 3 pkt 4 ustawy o odpadach. Według tego przepisu, przez obiekty użyteczności publicznej rozumieć należy obiekty, w których wykonuje się zadania o charakterze użyteczności publicznej. W przepisie art. 3 pkt 4 wymieniono, w sposób przykładowy (co wynika z użycia określenia "w szczególności"), obiekty jednostek wykonujących zadania o charakterze użyteczności publicznej. W tym wyliczeniu nie wymieniono obiektów banków. W tej sytuacji ocena, czy obiekty banków są obiektami użyteczności publicznej i obsługi ludności wymaga sięgnięcia do innych, niż tylko językowa, metod wykładni norm prawnych. Przed dalszymi rozważaniami konieczna wydaje się uwaga, że dla odczytania treści pojęcia "obiekty użyteczności publicznej i obsługi ludności", nie ma istotnego znaczenia nowelizacja ustawy o odpadach przeprowadzona ustawą z dnia 3 marca 2000 r. (Dz. U. Nr 22, poz. 272), zmieniająca brzmienie art. 3 pkt 3 i 4 z dniem 15 kwietnia 2000 r. Mimo bowiem innego określenia przykładowo wymienionych "obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności", nie ma podstaw do przyjęcia, by treść tego pojęcia zmieniła się. Dodanie zaś, na mocy wspomnianej noweli, do przepisu art. 3 pkt 3 określenia "w pomieszczeniach użytkowanych na cele biurowe lub socjalne", rozszerzyło kategorię obiektów w których wytwarzane są odpady komunalne, ale nie wpłynęło na treść pojęcia "obiekty użyteczności publicznej i obsługi ludności". Ewentualne zaliczenie obiektów banków do obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności nie powinno być efektem przyjęcia, iż banki użytkowały, przed dniem 15 kwietnia 2000 r., pomieszczenia na cele biurowe, ale od tego, czy banki wykonywały w swoich obiektach zadania o charakterze użyteczności publicznej. Skład orzekający opowiada się za poglądem o publicznej użyteczności obiektów bankowych. Wskazuje na to, po pierwsze, wykładnia systemowa, pozwalająca na poszukiwanie znaczenia pojęć prawnych, niewyczerpująco zdefiniowanych, w aktach prawnych regulujących inne dziedziny prawa. Pojęcie budynku użyteczności publicznej definiował, w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz, co jeszcze bardziej istotne, w dniu wejścia w życie omawianej ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach, przepis § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz.46 ze zm.; następnie: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.140). Zgodnie z tym przepisem budynek przeznaczony do obsługi bankowej należało rozumieć jako budynek użyteczności publicznej. Nawiązując do artykułowanego w piśmiennictwie i orzecznictwie argumentu "racjonalnego ustawodawcy" (por. m.in. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. akt FPS 13/01, ONSA 2002 / 3 / 102; Marcin Lemkowski, glosa do wyroku SN z dnia 7 listopada 1997 r., sygn. akt II CKN 424/97, Monitor Prawniczy 2001 / 13 / 700), stwierdzić przyjdzie, iż skoro w przepisie art. 3 pkt 4 ustawy o odpadach (podobnie jak w art. 2 ust.2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622), nie wyłączono wprost budynków obsługi bankowej z obiektów użyteczności publicznej, to nie można, przy kwalifikowaniu obiektów bankowych do obiektów użyteczności publicznej, pominąć definicji funkcjonującej wówczas w ustawodawstwie, a zawartej w cyt. § 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Tytułem uzupełnienia dodać można, że również przepis § 3 pkt 6 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zalicza budynki obsługi bankowej do budynków użyteczności publicznej. Nie ma natomiast wystarczających podstaw do utożsamiania obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności wyłącznie z obiektami w których prowadzona jest komunalna działalność gospodarcza mająca zaspokoić zbiorowe potrzeby wspólnoty samorządowej, w drodze świadczenia usług o charakterze powszechnym (art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Niewystarczające jest także kryterium celu publicznego zdefiniowane w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity zawarty w: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), a poprzednio określone przepisem art. 46 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.). Uregulowanie art. 3 pkt 3 i 4 ustawy o odpadach nie ogranicza się bowiem do zadań o charakterze użyteczności publicznej wykonywanych przez samorząd terytorialny, a pojęcia "celu publicznego" i "zadań o charakterze użyteczności publicznej i obsługi ludności", są od siebie zdecydowanie bardziej odległe, niż określenia "obiekt użyteczności publicznej i obsługi ludności" oraz "budynek użyteczności publicznej". Po drugie, w odczytaniu znaczenia określenia odpady komunalne sięgnąć trzeba, w ramach wykładni systemowej, do norm najbliższych definicji odpadu komunalnego, a więc do przepisu art. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Przepis ten pozwala na podział odpadów według kryterium pochodzenia odpadu. Są to zatem odpady powstałe w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej i odpady powstałe na skutek bytowania człowieka. W powiązaniu tego przepisu z brzmieniem art. 3 pkt 3 i 4 ustawy da się zatem wyróżnić odpady komunalne i niekomunalne (przemysłowe, produkcyjne) – por. J. Jerzmański, M. Mazurkiewicz, W. Radecki: Ustawa o odpadach z komentarzem, Wrocław 1999 r., str. 30 i str.120). Takie przeciwstawienie odpadów komunalnych odpadom przemysłowym wynika także z przepisu § 2, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, rozporządzenia Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 24 grudnia 1997 r. w sprawie klasyfikacji odpadów (Dz. U. Nr 162, poz.1135). W ocenie Sądu odpady wytwarzane przez banki nie powinny być zaliczone do żadnej z grup odpadów wymienionych w punktach, od 1 do 19, tegoż § 2, a więc do odpadów przemysłowych. Sposób rozumowania Sądu, nieuwzględniający także (podnoszonego przez organ odwoławczy) kryterium efektu ekonomicznego, w działalności wytwórcy odpadu, nie jest odosobniony. W piśmiennictwie zaliczono do obiektów użyteczności publicznej (co prawda na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – ale jak już wyżej zasygnalizowano definicje obiektów użyteczności publicznej w obu ustawach: o odpadach i o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, są identyczne), m.in. teatry, kina, sklepy i zakłady gastronomiczne (patrz: W Radecki: Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminie z komentarzem, Wrocław 1997 r., str. 43). Do odpadów komunalnych należy zatem zaliczyć pozostałości handlowe i usługowe, a więc także pozostałości będące efektem usług bankowych. W rezultacie przyjdzie stwierdzić, iż zarówno analiza przedmiotowa jak i podmiotowa przepisów art. 3 pkt 3 i 4 ustawy o odpadach, pozwala na jednakową ocenę o zaliczeniu odpadów wytworzonych w banku do odpadów komunalnych. Konieczność zaś, nie tylko zapłacenia za usługę, ale i ponoszenia opłat w rozumieniu Rozdziału 3 ustawy o odpadach, pociąga za sobą umieszczenie na składowisku odpadów produkcyjnych. Za umieszczenie na składowisku odpadów komunalnych, zgodnie z art. 25 ustawy o odpadach, wytwórca odpadów komunalnych nie ponosi opłat przewidzianych w przepisach Rozdziału 3 tej ustawy. Odmienne stanowisko organów administracyjnych naruszyło normy prawa materialnego, tj. cyt. art. 25 w związku z art. 3 pkt 3 i 4 ustawy o odpadach, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję. Uchylenie decyzji I instancji oparto o art. 135 tej ustawy, a orzeczenie w przedmiocie niewykonywania zaskarżonej decyzji wynika z przepisu art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzenie na rzecz skarżącego kwoty uiszczonego wpisu sądowego znajduje podstawę w art. 97 § 2 ustawy – przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 55 ust.1 ustawy o NSA. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.