II SA/Wr 11/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska – (spr.) sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego T. S. kwotę 10,- (dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez T. S. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] NR [...] wydana na podstawie art. 138 §1 k.p.a oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] odmawiająca wznowienia, na żądanie skarżącego, postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia 28 lutego 2002 r. nr [...], w przedmiocie udzielenia A sp. z o.o w W., pozwolenia na rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowe, istniejącej na dachu budynku mieszkalnego w O. przy ulicy [...]. W uzasadnienie zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że wymienioną wyżej decyzją ostateczną organ I instancji udzielił pozwolenia na rozbudowę istniejącej stacji bazowej o jedną antenę sektorową nadawczo-odbiorczą, skierowaną na azymut 120 stopni. Natomiast decyzją z dnia [...] organ ten odmówił wznowienia postępowania w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, stwierdzając, że lokatorzy mieszkań budynku wymienionego w decyzji, także własnościowych, nie są stronami przedmiotowego postępowania administracyjnego, co wynika ze statutu spółdzielni mieszkaniowej, której skarżący jest członkiem. W ocenie organu odwoławczego wniesione przez skarżącego odwołanie od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego było niedopuszczalne, bowiem wnoszącej je osobie posiadającej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, brak statusu strony w omawianym postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego wnoszący odwołanie nie ma w przedmiotowej interesu prawnego. Organ wywodził, że postępowanie administracyjne rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnych podmiotów, a konsekwencją tego jest ustalenie powstania stosunku prawnego w sferze materialnego prawa administracyjnego. W tym sensie stronami postępowania administracyjnego będą przede wszystkim te podmioty , które z uwagi na wspólny im przedmiot sprawy, wskutek wydania decyzji administracyjnej, połączone zostają węzłem określającym ich prawa i obowiązki, wchodząc w ten sposób względem siebie i organu w określony stosunek prawny. Organ wywodził, że pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a., przepis ten określa iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Elementem kwalifikującym podmiot jako stronę postępowania, czyli takiego uczestnika, który ma pełny zakres uprawnień procesowych i który będzie adresatem decyzji administracyjnej, jest pojęciem interesu prawnego i obowiązku prawnego. O tym, że interes będący treścią żądania ma charakter prawny lub faktyczny stanowi treść przepisu prawa materialnego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie, pojęcie to należy rozumieć jako określające zainteresowanego inwestora, także w postępowaniu tym stroną jest właściciel budynku, gdzie miała zostać zlokalizowana inwestycja – Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Natomiast skarżący, zdaniem organu II instancji, legitymuje się interesem faktycznym - brak mu jednak interesu prawnego, wobec czego organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe. W skardze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w wydanej decyzji lokalizacyjnej (o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), naruszenie przepisów Prawa budowlanego popełnionych przy wydawaniu decyzji pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji telefonii komórkowej, oraz z uwagi na brak decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podniósł, że od czterech lat wskazywał na niewłaściwe działanie organów administracji publicznej, zwracał uwagę na nieprawidłowości zawarte w opracowaniu inwestora dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę, jednakże nie osiągnął żadnego rezultatu. Zarzucił, że posiada przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbudowę stacji telefonii komórkowej na dachu budynku, w którym zamieszkuje na ostatniej kondygnacji, będąc jednocześnie właścicielem tego mieszkania. Podkreślił, iż nadrzędnym celem prawa powinna być ochrona środowiska, a zwłaszcza zdrowia i życia ludzi, natomiast wydana decyzja o pozwoleniu na budowę pozbawia go tej ochrony. Skarżący wywodził, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji dotyczy inwestycji znacząco wpływającej na środowisko poprzez wibracje, hałas i emitowanie fal elektromagnetycznych, a plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu - dzielnicy [...] w O. - zakazuje emitowania wszelkiego szkodliwego promieniowania do atmosfery. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawiona w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 KPA lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej ppsa). Taki wypadek miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i okoliczność tę należało stwierdzić z urzędu, niezależnie od treści zarzutów i wniosków skargi, którymi po myśli art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie był związany. Postępowanie przed organem I instancji toczyło się w związku z wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania z powodu bezpodstawnego nie dopuszczenia go do udziału w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia budowlanego na rzecz A sp. z o. o. w W. Mieściło się to zatem w granicach przyczyny wznowienia postępowania zamieszczonej w art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 KPA i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 KPA. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, istotne z punktu widzenia art. 145 KPA dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 KPA i zawiera stwierdzenie wywodzące, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero zatem na tym etapie postępowania organ administracji może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należało, iż bezpodstawnie w rozpoznanej sprawie organ I instancji, z naruszeniem art. 149 § 3 KPA orzekł o odmowie wznowienia postępowania, dokonując we wstępnym etapie postępowania oceny, iż stronie zainteresowanej nie służy przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Taka ocena – jak już wyżej wspomniano - winna nastąpić na etapie następnym po wznowieniu postępowania i wówczas, gdyby organ administracji doszedł do przekonania, iż nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 KPA, tj., że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony, to winien - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 KPA - odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja taka winna zapaść po przeprowadzeniu postępowania stosownie do treści art. 149 § 2 KPA. W przeciwnym wypadku należy uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 22 października 1998 r., sygn. IV SA 116/98 (zb. LEX nr 43747) wyjaśniono, iż "Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 kpa i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 kpa. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, a dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zawiera stwierdzenie wywodzące, że składając to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracji może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu." Wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w postępowaniu wstępnym, które winno zakończyć się postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 KPA) lub decyzją o odmowie wznowienia postępowania (ale nie z przyczyn merytorycznych), stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA i skutkuje nakazem wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia z obiegu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Wadą tego rodzaju dotknięta też była decyzja organu odwoławczego, który zaakceptował w całości rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, a tym samym powielił jego błędy. Dodatkowo uwagę zwrócić należało na niekonsekwencję organu II instancji, który w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że odwołanie było niedopuszczalne, co skutkować mogło jedynie wydaniem postanowienia w trybie art. 134 KPA, a następnie ignorując ten wywód, przystąpił do merytorycznego rozpoznania odwołania i zajął się kwestiami związanymi z posiadaniem przez skarżącego przymiotu strony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie w sprawie dopuszczalności wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, w razie stwierdzenia że nie występują przesłanki negatywne, o których była wyżej mowa, postanowi o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, co stanowiło będzie zgodnie z art. 149 § 2 KPA podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia. Wynik tego postępowania obligował będzie do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 KPA. Należy przy tym zwrócić uwagę na właściwe zebranie materiału dowodowego w sprawie i udokumentowanie poszczególnych ustaleń. Przykładowo, jeżeli organ powołuje się na treść Statutu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, to należy zwrócić uwagę na treść tego aktu w dacie wydania decyzji podlegającej postępowaniu wznowieniowemu, powołać odpowiedni przepis Statutu oraz załączyć wspomniany akt we właściwej wersji do akt sprawy. Podobnie należy dołączyć do akt dokumentację dotyczącą własności lokalu przy ul. [...], na którą powołuje się skarżący, należy zbadać czy własność ta obejmuje wyłącznie lokal mieszkalny, czy dotyczy też gruntu. Dopiero właściwe zebranie i rozważenie całości materiału dowodowego w sprawie powinno doprowadzić do wydania właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego, ze względu na to, że do wydania decyzji odwoławczej oraz decyzji poprzedzającej doszło z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA) zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 ppsa w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.