II SA/Wr 11/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant - Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i Z. S. oraz "A Spółka z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przy ulicy B. [...] we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżących E. i Z. S. oraz "A Spółka z o.o. z siedzibą we W. kwoty po 755,00 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt pięć) tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]. Nr [...]Prezydent W., działając na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( dz,U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. uchwalonego przez Miejską Radę Narodową uchwałą Nr [...]z dnia [...]. ( Dz. Urz. Woj. W. z dnia 30.06.1988r. Nr 11/88, poz. [...]), ustalił na rzecz B Sp. z o.o. z siedzibą we W.warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przy ul. B. [...] we W. na części działki nr [...]oraz części działki nr [...], a także nr [...]i nr [...] pod przyłącza infrastruktury technicznej, drogi dojazdowe i parkingi dla inwestycji obejmującej : budowę domu mieszkalnego wielorodzinnego, podpiwniczonego o wysokości 3 kondygnacji ( 3 kondygnacja jako poddasze użytkowe), budowę niezbędnych przyłączy infrastruktury technicznej oraz zagospodarowanie terenu, w tym drogi dojazdowe i miejsca parkingowe. W zakresie warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało, że zamierzenie budowlane leży na obszarze planu miejscowego oznaczonym symbolem [...], którego przeznaczeniem jest : w funkcji podstawowej – zabudowa mieszkaniowa niska z przewagą jednorodzinnej, w funkcji uzupełniającej – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o niskiej intensywności do 3 kondygnacji, usługi elementarne i podstawowe, stacje paliw, zakłady pracy nieuciążliwe, zieleń osiedlowa, parkingi, w funkcji dopuszczalnej – jako adaptacji istniejących obiektów, urządzeń lub funkcji – zabudowa zagrodowa, ogrodnictwa, sady, niewielkie zespoły ogrodów działkowych i przydomowych, zakłady przemysłu nieuciążliwego oraz wszystkie rodzaje usług ogólnomiejskich i administracji. Inwestycja usytuowana jest w strefie B ochrony konserwatorskiej, w której rygorom podlegają zachowane relikty rozplanowania i pozostałości substancji o wartościach kulturowych. Organ pierwszej instancji wskazał, że decyzja wydana została po uzyskaniu od D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozytywnego stanowiska w sprawie w drodze postanowienia z dnia [...]. Według organu I instancji zamierzenie inwestycyjne mieści się zarówno w funkcji podstawowej jak i uzupełniającej. Zapisy te odnoszą się bowiem do całości terenu oznaczonego symbolem [...], a nie do każdej indywidualnie oznaczonej działki. Wynika z tego, że proponowana inwestycja nie uniemożliwi realizacji na danym terenie funkcji podstawowej (dominującej) jaką jest zabudowa jednorodzinna. Sygn. akt II SA/Wr 11/04 Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E.i Z. S. oraz "A Sp. Z o.o. we W. Podstawowy zarzut, który podnoszony jest w obu odwołaniach dotyczy, w dalszym ciągu braku ustaleń w jaki sposób ma być realizowana funkcja podstawowa planu, tj. przewaga zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, skoro na tym terenie zostały już zlokalizowane domy wielorodzinne. Odwołujący nie zgadzają się też z argumentacją organu, iż planowana inwestycja mieści się zarówno w funkcji podstawowej jak i uzupełniającej. Skoro plan miejscowy rozróżnia zabudowę niską z przewagą jednorodzinnej z zabudową wielorodzinną do 3 kondygnacji, to oznacza, że są to różne kategorie zabudowy. Dodatkowo twierdzą, że na terenie objętym warunkami zabudowy, co wynika z załącznika do decyzji, obowiązuje w części inny plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...]., który w ogóle nie przewiduje zabudowy wielorodzinnej. Tak więc sytuowanie budynków wielorodzinnych na tym terenie jest niezgodne, zdaniem "A", z planem zagospodarowania i wynikającym z niego ładem przestrzennym, urbanistycznym i architektonicznym. Odwołujący E. i Z. S., mają wątpliwości co do zgodności wniosku inwestora z przepisami § 9.1.1. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu( Dz.U. Nr 1 z 2002r., poz. 12). Odwołujący mają ponadto zastrzeżenia do pkt 4 decyzji organu i instancji w zakresie ochrony interesów osób trzecich, a mianowicie organ winien rozpatrzyć oddziaływanie przyszłej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Decyzją z dnia [...]. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zapis w treści planu "funkcja podstawowa(dominująca)" nie oznacza zakazu innego rodzaju budownictwa niż budownictwo preferowane, oznacza co najwyżej pierwszeństwo inwestycji o charakterze funkcji preferowanej i obowiązek zachowania proporcji między funkcją preferowaną a innymi zamierzeniami inwestycyjnymi. Z takiego zapisu planu w nie można wyprowadzić wniosku o kategorycznym zakazie inwestycji o funkcjach innych niż preferowane. Przy badaniu zgodności z planem zamierzenia inwestycyjnego należy wziąć pod uwagę fakt, iż zapisy planu dotyczą całego obszaru zawartego w liniach rozgraniczających, wyznaczonych na rysunku planu, a nie wyłącznie poszczególnych działek, gdyż przy podziale na małe działki w ogóle niemożliwe byłoby wprowadzenie funkcji uzupełniającej. Sygn. akt II SA/Wr 11/04 Z kolei zarzut nieuwzględnienia w decyzji faktu, że teren zainwestowania objęty jest w zachodniej części działki innym planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...]z dnia [...]. jest niesłuszny. Inwestor ograniczył bowiem zakres wniosku do wschodniej części działki, podlegającej wyłącznie ustaleniom miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. z 1988r. Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu dla obszaru objętego wnioskiem z wyłączeniem tej części działki nr [...], która położona jest na terenie objętym innym planem. Również bezzasadny jest zarzut dotyczący niewłaściwego załącznika graficznego do decyzji, gdyż nie znajduje on potwierdzenia w obowiązujących przepisach. Organ decyzyjny zgodnie z wymogami art. 42 ist.1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wyznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji na kopii mapy zasadniczej do celów opiniodawczych. Uzasadnione zaś interesy osób trzecich, na etapie lokalizacji inwestycji, w sposób wystarczający są chronione zapisem pkt 4 zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli E. i Z. S., zarzucając jej naruszenie art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem Kolegium, w którym stwierdziło że "brak wyraźnego zakazu dla budownictwa innego niż określone jako dominujące powoduje, że dopuszczalna jest inwestycja o charakterze uzupełniającym." Z faktu, że plan miejscowy wprost nie zakazuje lokalizacji określonych obiektów budowlanych nie wypływa uprawnienie do dopuszczalności ich lokalizacji. Plany zagospodarowania terenu tworzone są dla określonego ładu przestrzennego, urbanistycznego i architektonicznego z uwzględnieniem walorów architektonicznych i krajobrazowych. Dlatego też, jeżeli w planie zagospodarowania przestrzennego teren oznaczony jest symbolem [...] tj. zabudowa mieszkaniowa niska z przewagą jednorodzinnej, to określa się w ten sposób także charakter osiedla polegający na tym, ze w tym miejscu ma powstać osiedle podmiejskie, a nie wielkomiejskie. Plan zagospodarowania dla przedmiotowej nieruchomości nie ustala "preferencji" dla określonego budownictwa, ale ustala "dominację" dla jednorodzinnego. Oznacza to, że forma zabudowy uzupełniająca może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zachowane zostaną podstawowe funkcje przeznaczenia terenu, jaką jest zabudowa mieszkaniowa niska z przewagą jednorodzinnej. Skarżący wskazują, że pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Sygn. akt II SA/Wr 11/04 Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 stycznia 2002r. sygn. akt IISA/Wr 463/2000. Planowany obiekt byłby kolejnym budynkiem wielorodzinnym w sąsiedztwie wcześniej zrealizowanych i dlatego istniejąca zabudowa wyczerpała, zdaniem skarżących, tą właśnie funkcję uzupełniającą dla całego obszaru zawartego w liniach rozgraniczających wyznaczonych na rysunku planu. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] ([...]) skargę wniosła również Spółka z o.o. "A" we W. Skarżąca Spółka podnosi identyczne zarzuty, które zgłosili poprzedni skarżący. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sądowa kontrola działalności administracji publicznej, w tym i kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem (legalności), a więc zgodności z przepisami prawa materialnego jak i przepisami procedury administracyjnej. Oznacza to, że kontrola sądowa nie może być realizowana w szerszym zakresie, np. poprzez ocenę celowości, czy też słuszności działania organów administracji publicznej, albo też jako sprawowanie nadzoru nad tą działalnością. Kierując się tak zakreślonymi granicami kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawowym zagadnieniem pojawiającym się przy rozpatrywaniu argumentów obu skarg jest określenie zakresu uprawnionej i racjonalnie uzasadnionej interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organ administracyjny przy wydawaniu decyzji administracyjnej, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowego terenu. Przepisy planu miejscowego, tzw. normy planowe są przepisami prawa miejscowego powszechnie obowiązującymi na danym terenie (wg art. 87 ust. 2 Konstytucji RP są źródłami prawa powszechnie obowiązującego), podlegającymi jak każdy przepis prawa interpretacji dokonywanej w procesie podejmowania decyzji czyli procesie stosowania prawa. Sygn. akt II SA/Wr 11/04 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji przyjęło, że zakres interpretacji powołanych przepisów planu jest na tyle szeroki, iż określona na spornym terenie funkcja podstawowa jako "dominująca" – nie oznacza zakazu innego rodzaju budownictwa niż budownictwo " preferowane", oznacza co najwyżej pierwszeństwo inwestycji o charakterze funkcji preferowanej i obowiązek zachowania proporcji między funkcją preferowaną a innymi zamierzeniami inwestycyjnymi. Stwierdzono również, że zapisy planu dotyczą całego obszaru zawartego w liniach rozgraniczających, wyznaczonych na rysunku planu , a nie wyłącznie poszczególnych działek. W tej sytuacji Kolegium twierdzi, ze zachowana została funkcja dominująca na przedmiotowym terenie, a zamierzenie inwestora nie jest sprzeczne z planem. W zakresie powyższej wykładni przepisów planu w tej części, która dotyczy stwierdzenia, że zapisy planu dotyczą całego obszaru zawartego w liniach rozgraniczających, wyznaczonych na rysunku planu, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela niniejszy pogląd wyrażony przez organ odwoławczy. Jednakże uchybieniem istotnym jest to, że stwierdzenie powyższe aczkolwiek prawidłowe, to jednak nie zostało poparte żadną dalszą argumentacją organu orzekającego, wskazującą na to, iż przy pozytywnej decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego 3 kondygnacyjnego z niezbędnymi przyłączami infrastruktury technicznej, zachowana zostanie funkcja dominująca, jaką niewątpliwie jest zabudowa mieszkaniowa niska z przewagą jednorodzinnej. Otóż, lokalizacja spornej inwestycji jako realizowana w ramach funkcji uzupełniającej (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o niskiej intensywności do 3 kondygnacji), zdaniem Sądu, jest możliwa ale pod warunkiem, że organ administracyjny w niniejszej sprawie dokona wpierw bilansu całego obszaru [...], na którym przewiduje się lokalizację spornej inwestycji, zawartego w liniach rozgraniczających wyznaczonych na rysunku planu a następnie ustali, czy realizowana dotychczas, jak podnoszą skarżący, zabudowa wielorodzinna wyczerpuje całkowicie lub nie wyczerpuje ustalenia zawarte w tej części planu. Innymi słowy, czy zabudowa mieszkaniowa niska z przewagą jednorodzinnej przewidziana na tym terenie w ramach funkcji podstawowej będzie nadal zachowana, przy uwzględnieniu lokalizacji spornej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co prawda wskazało na obowiązek zachowania proporcji między funkcją dominującą a innymi funkcjami dla tego obszaru, ale utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] nie wykazało w ogóle, że te proporcje w istocie zostaną zachowane. Twierdzenia Kolegium są zatem nie poparte żadną analizą terenu podlegającego zainwestowaniu w kontekście wymagań planu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji Sygn. akt II SA/Wr 11/04 7 naruszają prawo w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co skutkuje ich uchyleniem. Orzeczenie o zwrocie skarżącym z obu skarg poniesionych kosztów sądowych znajduje uzasadnienie w art. 200 tej ustawy, zaś orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 powołanej ustawy ppsa.