II SA/Wr 11/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 13 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu C. S. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2025 r. Nr 1218/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w części dotyczącej robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany działowej oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 7 października 2025 r. nr 34/2025, podjętą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej zwana "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.; dalej "Pr.bud."), po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie robót budowlanych zrealizowanych w drugiej połowie lat 90-tych XX wieku przez A. K. (ówczesną właścicielkę mieszkania nr [...]; dalej "inwestorka") w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym położonym w graniach działki nr ew. [...], przy ul. [...] w Z., które zostały wykonane w poziomie poddasza tego budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ząbkowicach Śląskich umorzył prowadzone postępowanie administracyjne w części dotyczącej robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany działowej odgradzającej przestrzeń korytarza od strony mieszkania nr [...] od otwartej klatki schodowej i zamurowaniu istniejącego otworu drzwiowego od strony ww. mieszkania, prowadzącego do drugiego korytarza, w którym znajdują się schody drabinowe prowadzące na strych, z uwagi na bezprzedmiotowość tej części postępowania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał m.in, że roboty budowlane zrealizowane przed laty przez inwestorkę polegające na wykonaniu nowej ściany działowej na końcu biegu schodowego, w formie zabudowy lekkiej, a także zamurowaniu istniejącego w tamtym czasie otworu drzwiowego w ścianie działowej od strony mieszkania nr [...], prowadzącego do korytarza, w którym znajdują się schody drabinowe na strych, w obecnym porządku prawnym nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Pr.bud. Ponadto, prace te zostały wykonane prawidłowo pod względem technicznym, co potwierdzają zapisy zawarte w ocenie technicznej dostarczonej w toku prowadzonej sprawy przez C. S. (dalej "skarżąca"), a także oględziny. Poza tym, wskazane wyżej roboty zostały zrealizowane bez naruszenia elementów konstrukcyjnych przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie miały one wpływu na bezpieczeństwo jego substancji. Zatem w stosunku do tych prac, PINB nie znalazł więc podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Pr.bud., co z kolei skłoniło go do skorzystania z art. 105 § 1 K.p.a. Zebrany materiał dowodowy nie potwierdził konieczności nałożenia na skarżącą i K. K. (obecne właścicielki mieszkania nr [...]) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia tych prac, zrealizowanych w przeszłości w warunkach samowoli budowlanej, do stanu zgodnego z prawem. Co więcej w sprawie tej nie istnieją też przesłanki do wydania decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki rzeczonej ściany działowej wykonanej na końcu biegu schodowego oraz odtworzenia istniejącego niegdyś otworu drzwiowego od strony mieszkania nr [...]. Prace te zostały zrealizowane w poziomie poddasza, w części niestanowiącej części wspólnej budynku. Za powyższym stanowiskiem przemawia zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który nie potwierdza subiektywnej oceny E. C. (dalej "odwołująca"), że sporny korytarz umożliwiający komunikację pomiędzy pokojami a kuchnią w mieszkaniu nr [...] stanowił część wspólną budynku. Dokonując szczegółowej analizy zebranego materiału dowodowego, organ pierwszej instancji skorzystał z art. 105 § 1 K.p.a. i umorzył postępowanie administracyjne we wskazane wyżej części. PINB po rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego nie znalazł bowiem przepisu prawa materialnego, w oparciu o który mógłby nadać prawa lub obowiązki bądź wydać nakazy lub zakazy wynikające z Pr.bud. Decyzja ta nie kończy całości prowadzonego postępowania, gdyż rozstrzyga jedynie w części o istocie tej sprawy. Po rozpatrzeniu wniesionego od powyższej decyzji odwołania, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., wydał w dniu 4 grudnia 2025 r. decyzję Nr 1218/2025, którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ opisał przebieg postępowania, podejmowane kolejno decyzje a powołując się na przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego, wskazał, że z uzasadnienia decyzji oraz przyjętej podstawy rozstrzygnięcia, jak również kontekstu wszczętego postępowania wynika, że PINB badał, czy przy wykonywaniu robót budowlanych doszło do naruszenia przepisów, o których mowa w art. 50-51 Pr.bud. W ocenie organu odwoławczego PINB błędnie ocenił, że można umorzyć prowadzone postępowanie administracyjne we wskazanej części i uznać je za bezprzedmiotowe. Oceniając całokształt zebranego materiału dowodowego, DWINB stwierdził, że okoliczności faktyczne sprawy wskazują na konieczność dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, zbadania robót budowlanych całościowo i wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 Pr.bud. Wynika to przede wszystkim z tego, że kluczowa okoliczność została ustalona, tzn. będące przedmiotem postępowania roboty budowlane rzeczywiście wykonano na częściach wspólnych nieruchomości, jak już wskazywano we wcześniejszych decyzjach tych wątpliwości nie było w zakresie wykonanego otworu drzwiowego w ścianie nośnej budynku. Zabudowę ściankami działowymi korytarza i części klatki schodowej (spocznika) przy lokalu mieszkalnym nr [...] (wydzielonym jako 3 pokoje z kuchnią i przynależnościami) również wykonano na częściach wspólnych budynku. Powyższe stwierdzenia nie mogą również być rozumiane w oderwaniu od potwierdzonego, aktualnego i zobrazowanego na licznych zdjęciach i szkicach stanu faktycznego spowodowanego samowolnymi robotami wykonanymi przez poprzednią właścicielkę lokalu mieszkalnego nr [...]. Roboty budowlane związane z zabudową drzwi w korytarzu klatki schodowej na korytarz prowadzący do drabiny na strych budynku oraz wykonanie ścianki na korytarzu budynku i spoczniku klatki schodowej, jak również wybicie otworu drzwiowego w ścianie nośnej przedmiotowego obiektu, w taki sposób, że uzyskano dostęp (nie bezpośredni) ze schodów do korytarza prowadzącego do drabiny na strych budynku i wydzielono w ten sposób korytarz dla lokalu mieszkalnego nr [...] łączący wszystkie pomieszczenia zajmowane przez właściciela tego lokalu, wykonano w ramach tego samego zamierzenia inwestycyjnego w drugiej połowie lat 90-tych XX wieku. Mając na uwadze wyjaśnienia córki inwestorki oraz wyjaśnienia właścicielki lokalu mieszkalnego nr [...], przybliżoną datą wykonania ww. robót są lata 1997-1999, co dodatkowo potwierdzają przedstawione przez aktualną właścicielkę lokalu nr [...] rachunki na wyroby budowlane użyte do tych robót. Niezależnie od powyższego – zdaniem DWINB – występuje również przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud., gdyż ingerowano w części wspólne budynku (ściana nośna gdzie wykonano otwór drzwiowy, korytarz stanowiący część wspólną nieruchomości przeznaczoną do użytkowania przez wszystkich współwłaścicieli, ściana w korytarzu na strych budynku, w której zamurowano otwór drzwiowy), a co za tym idzie wykonanie takich robót budowlanych wymagało uzyskania zgody od drugiego ze współwłaścicieli budynku, co stanowiłoby o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a co – jak podkreśla właścicielka lokalu mieszkalnego nr [...] – nigdy nie miało miejsca. Zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Natomiast jak stanowi art. 201 Kodeksu cywilnego, do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. W związku z powyższym, niezależnie od kwalifikacji wykonanych robót w kontekście rozporządzania rzeczą wspólną w zakresie czynności zwykłego zarządu i przekraczających ten zakres, ówczesna inwestorka musiałaby posiadać zgodę współwłaścicieli lub upoważnienia sądowego do dokonania czynności lub rozstrzygnięcia sądu określającego zgodę na dokonanie danej czynności. Takich dokumentów w sprawie nie przedstawiono i nigdy nie było zgody właścicieli lokalu nr [...] na takie roboty. W związku z powyższym PINB nie mógł umorzyć postępowania w części z uwagi na bezprzedmiotowość, gdyż sprawy powinny być rozpoznane w ramach jednej decyzji, mając na uwadze, że dokonana zabudowa narusza przepisy techniczne w zakresie klatki schodowej, dróg ewakuacyjnych, spoczników czy też dostępu do pomieszczeń we właściwy sposób. W konsekwencji również w tej części postępowania stanem zgodnym z prawem będzie również stan mający doprowadzić do wyeliminowania ingerencji w części wspólne budynku bez zgody jego współwłaścicielki, co jest niemożliwe do uzyskania poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Z tych względów decyzja PINB nie może pozostać w obrocie prawnym. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 K.p.a. reguła nakazująca organom administracji prowadzącym postępowanie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, co PINB nie wypełnił poprzez błędne ustalenia, że nie doszło do naruszenia przepisów warunkujących odpowiednie wdrożenie przepisów tzw. "postępowania naprawczego" określonego w art. 50-51 Pr.bud. lub innego przepisu prawa określonego w Pr.bud. Przeprowadzenie z poszanowaniem przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. postępowanie dowodowe pozwoli na przyjęcie przez organ pierwszej instancji prawidłowego stanu faktycznego i zastosowanie odpowiednich przepisów określonych w Pr.bud. W tej sytuacji należało zastosować art. 138 § 2 K.p.a. Jak podkreślił DWINB, w przedmiotowej sprawie nie zaszła konieczność przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 136 K.p.a., gdyż został on zebrany w sposób wyczerpujący. Jednakże poprzez wydanie decyzji częściowej i umorzenie postępowania w zakresie robót, które powinny być rozpoznane całościowo, PINB naruszył przepisy prawa procesowego w taki sposób, że orzeczenie w sprawie przez organ odwoławczy stało się niemożliwe. Równocześnie DWINB nie może wydawać rozstrzygnięcia merytorycznego, stosując przepisy prawa materialnego (art. 50-51 Pr.bud.), w sytuacji w której zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa procesowego (art. 105 § 1 K.p.a.), co z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a., gdyż przeprowadzenie postępowania w taki sposób przez organ drugiej instancji zmierzałoby do tego, iż przedmiotowa sprawa rozpatrzona byłaby w jednej instancji jedną decyzją, a pierwotnie wydano w niej decyzje częściowe. Jednocześnie w sprawie wydaje się być konieczne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., jednakże będzie to miało miejsce jedynie w sprawie rozpoznanej całościowo. DWINB wyjaśnił przy tym, że zastosowanie art. 104 § 2 K.p.a., tj. dopuszczalność wydania decyzji częściowej, wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Charakter przedmiotu postępowania (roboty budowlane objęte jednym zamierzeniem inwestycyjnym) uniemożliwiał wydanie decyzji częściowych w niniejszej sprawie. Jednocześnie stan faktyczny w sprawie wskazuje, że niemożliwym jest rozstrzygnięcie uprawniające do nakładania obowiązków kolejno na określone elementy postępowania. Dodatkowo nie wystąpiły takie okoliczności, w których możliwym byłoby umorzenie postępowania w zakresie robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany działowej odgradzającej przestrzeń korytarza od strony mieszkania nr [...] od otwartej klatki schodowej i zamurowaniu istniejącego otworu drzwiowego od strony ww. mieszkania prowadzącego do drugiego korytarza, w którym znajdują się schody drabinowe prowadzące na strych, z uwagi na bezprzedmiotowość tej części postępowania. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. W związku z powyższym zarzutem strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją, skarżąca wskazała m.in., że przyjmując datę wykonania robót na lata 1997-1999, stan faktyczny z zabudowanym korytarzem i wybitym nowym otworem drzwiowym ma miejsce ponad 20 lat, co już z tego powodu pozwala przyjąć, iż co najmniej przez 20 lat odwołująca nie sprzeciwiała się takiemu stanowi rzeczy, a działania prawne podjęła dopiero około w roku 2023. W tych warunkach upływ czasu może zaświadczać o dorozumianej zgodzie wyrażonej na wykonane prace i fakt przystania na funkcjonowaniu w takich a nie innych warunkach sąsiedzkich. Aspekt ten został całkowicie pominięty przez DWINB. W kontekście powołanych przez organ pierwszej instancji orzeczeń strona zauważyła również, że wybity otwór drzwiowy pozwala na swobodne korzystanie ze strychu przez odwołującą, która korzystała z tego przejścia przez okres przeszło 20 lat i korzysta nadal. Toteż PINB słusznie przyjmuje, że dokonane roboty nie zagrażają i nie naruszają interesowi odwołującej. W zakresie zaś rozbicia sprawy na dwa osobne stany faktyczne i wydanie w nich dwóch osobnych decyzji skarżąca stwierdziła, że również jest to działanie prawidłowe i zgodne z art. 104 § 2 K.p.a. Wbrew twierdzeniom DWINB, rozumowanie organu pierwszej instancji jest jasne i logiczne. Kwestia nakazania przebudowania schodów, jako nieulegająca wątpliwości, została rozstrzygnięta w jednej decyzji, a przy przyjęciu, że prace wykonane przez poprzedników skarżącej nie wymagają zezwolenia, zasadnym było w części zabudowania korytarza oraz wybicia otworu drzwiowego orzec częściowo. Z tego względu skarżąca uznała postępowanie PINB za prawidłowe. W odpowiedzi na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Podkreślić w pierwszej kolejności należy, że z art. 64e P.p.s.a. wynika, iż instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu Sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, odstępując od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Ponadto, istotne jest, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich zastosowanie powinno być analizowane łącznie z art. 136 K.p.a. określającym granice postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie podjęte w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest prawidłowe. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.). Zauważyć tutaj należy, że powołany przepis jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę – w jej całokształcie – rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Przy czym, podjęcie decyzji kasacyjnej może mieć również miejsce w sytuacji braku konieczności przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 136 K.p.a., gdyż materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, i braku możliwości rozpoznania przez organ drugiej instancji sprawy merytorycznie z uwagi na nieprawidłowe wydanie przez organ pierwszej instancji dwóch decyzji częściowych. I taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że PINB po wszczęciu w dniu 21 lipca 2023 r. postępowania w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w przedmiotowym budynku polegających na wykonaniu ściany działowej i nowego otworu drzwiowego w poziomie poddasza tego obiektu, wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej przez poprzednią właścicielkę mieszkania nr [...], wydał dwie decyzje, tj. decyzję z dnia 7 października 2025 r. nr 34/2025, którą umorzył prowadzone postępowanie administracyjne w części dotyczącej robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany działowej odgradzającej przestrzeń korytarza od strony mieszkania nr [...] od otwartej klatki schodowej i zamurowaniu istniejącego otworu drzwiowego od strony ww. mieszkania, prowadzącego do drugiego korytarza, w którym znajdują się schody drabinowe prowadzące na strych, z uwagi na bezprzedmiotowość tej części postępowania (sprawa o sygn. akt II SA/Wr 11/26), oraz decyzję z dnia 13 października 2025 r. nr 36/2025 o nałożeniu obowiązku wykonania określonych robót budowlanych wskazanych w ocenie technicznej dostarczonej w dniu 6 listopada 2023 r. mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnych robót budowlanych związanych z wykonaniem nowego otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej od strony otwartej klatki schodowej, prowadzącego do drugiego korytarza ze schodami drabinowymi na strych (sprawa o sygn. akt II SA/Wr 10/26). Słusznie wskazał DWINB, że poprzez wydanie decyzji częściowej i umorzenie postępowania w zakresie robót, które powinny być rozpoznane całościowo, organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego w taki sposób, że orzeczenie w sprawie przez organ odwoławczy stało się niemożliwe, zaś DWINB nie może wydawać rozstrzygnięcia merytorycznego, stosując przepisy prawa materialnego (art. 50-51 Pr.bud.), w sytuacji w której zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa procesowego (art. 105 § 1 K.p.a.), co z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a., gdyż przeprowadzenie postępowania w taki sposób przez organ drugiej instancji zmierzałoby do tego, iż przedmiotowa sprawa rozpatrzona byłaby w jednej instancji jedną decyzją, a pierwotnie wydano w niej decyzje częściowe. Zastosowanie art. 104 § 2 K.p.a., tj. dopuszczalność wydania decyzji częściowej, wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Charakter przedmiotu postępowania (roboty budowlane objęte jednym zamierzeniem inwestycyjnym) – jak słusznie wskazał organ drugiej instancji – uniemożliwiał wydanie decyzji częściowych w niniejszej sprawie, zaś stan faktyczny w sprawie wskazuje, że niemożliwym jest rozstrzygnięcie uprawniające do nakładania obowiązków kolejno na określone elementy postępowania. Błędnie przy tym PINB uzasadnia dokonanie rozgraniczenia zrealizowanych robót budowlanych na te, które wymagają wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Pr.bud. z uwagi na ich wadliwe wykonanie, i na te, które zostały zrealizowane prawidłowo i nie wymagają wydania decyzji merytorycznej. Roboty budowlane objęte wszczętym postępowaniem są ze sobą ściśle związane, bowiem wykonanie nowej ściany działowej na końcu biegu schodowego w formie zabudowy lekkiej, a także zamurowaniu istniejącego w tamtym czasie otworu drzwiowego w ścianie działowej od strony mieszkania nr [...], prowadzącego na korytarz, w którym znajdują się schody drabinowe na strych, pociągnęły za sobą wykonanie nowego otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej od strony otwartej klatki schodowej, prowadzącego do drugiego korytarza ze schodami drabinowymi na strych. Bez wykonania pierwszych robót nie było by konieczności wykonania drugich. Ponadto, Sąd podziela stanowisko, iż w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien zmierzać do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, a jedynie w ostateczności, w przypadku wystąpienia niemożliwej do usunięcia przeszkody, wydać decyzję nakazującą rozbiórkę bądź doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu z przed samowoli, zaś nakładanie tak poważnych sankcji wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. jest prawnie uzasadnione jedynie w sytuacji, gdy w toku prowadzonego postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego stwierdzi niedopuszczalność wydania decyzji nakładającej na inwestora lub właściciela obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (wyroki WSA: w Warszawie z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2359/16; we Wrocławiu z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 290/24). Jednakże powyższe stanowisko bezpodstawnie doprowadziło do "sztucznego" rozdzielenia przez PINB robót budowlanych, które winny być procedowane jako całość. Słusznie przy tym zauważył DWINB, że roboty budowlane związane z zabudową drzwi w korytarzu klatki schodowej na korytarz prowadzący do drabiny na strych budynku oraz wykonanie ścianki na korytarzu budynku i spoczniku klatki schodowej, jak również wybicie otworu drzwiowego w ścianie nośnej przedmiotowego obiektu, w taki sposób, że uzyskano dostęp (nie bezpośredni) ze schodów do korytarza prowadzącego do drabiny na strych budynku i wydzielono w ten sposób korytarz dla lokalu mieszkalnego nr [...] łączący wszystkie pomieszczenia zajmowane przez właściciela tego lokalu wykonano w ramach tego samego zamierzenia inwestycyjnego w drugiej połowie lat 90-tych XX wieku. Powyższe rozważania doprowadziły do wniosku, że zasadnym było podjęcie decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Kwestia natomiast merytorycznego rozstrzygnięcia całościowo sprawy objętej postępowaniami sądowymi prowadzonymi w sprawach II SA/Wr 10/26 i II SA/Wr 11/26 wykracza poza orzekanie w trybie art. 64e P.p.s.a. Należy bowiem przyjąć, że przepisy K.p.a., tak jak wszystkie przepisy proceduralne i procesowe, powinny być interpretowane ściśle. W związku z tym brak podstaw do przyjęcia, że znaczenie niektórych z tych przepisów może być ustalane w drodze wykładni rozszerzającej, zaś w odniesieniu do innych przepisów wykładnia tego rodzaju byłaby zakazana. W szczególności nie wydaje się zasadne uznanie za dopuszczalną rozszerzającej wykładni przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 in principia K.p.a. tylko z tego względu, że przewidują one rozstrzygnięcia merytoryczne organu odwoławczego. Decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 K.p.a. nie może być ponadto uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli w ogóle prawo takie może być wywiedzione z przepisów K.p.a., i w tym znaczeniu za decyzję wyjątkową. Wręcz przeciwnie, decyzja taka, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a., stanowi wymagane tym przepisem "normalne" rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w sytuacji bowiem gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może dokonać rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 138.). Kwestia zatem wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Pr.bud., dokonania wyboru spośród rozstrzygnięć wskazanych w tym przepisie, kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych i oceny charakteru zrealizowanych robót budowlanych, jak również analizy zebranego materiału dowodowego (w szczególności w zakresie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym części wspólnych budynku, na których zostały przeprowadzone roboty, zagadnień własnościowych i dokonywania czynności wchodzących w zakres zarządu nieruchomością wspólną) staną się przedmiotem ponownych rozważań organu pierwszej instancji. Uwzględniając powyższe, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. wniesione sprzeciwy należało oddalić. Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.