II SA/Wr 1104/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i S. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją Starosty Powiatowego w N. z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestorów: S. i J. M. odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku małej gastronomii-szałas drewniany (pow. zab.-81 m2, pow. użytk.-73 m2, kub.-325 m3, pow. całk.-81 m2) w N., ul. [...], działka nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu 29 listopada 2002 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku małej gastronomii - szałasu drewnianego w N., ul. [...], działka nr [...] do czasu zakończenia ostateczną decyzją postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] - w sprawie będącego w budowie przedmiotowego obiektu. W dniu 3 grudnia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wydał decyzję nakazującą rozbiórkę będącego w budowie przedmiotowego obiektu małej gastronomii w N., zaś w dniu 31 stycznia 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy w/w decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] i jest ona ostateczna. Wobec powyższego w dniu 14 lutego 2003 r. organ budowlany wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku małej gastronomii-szałasu drewnianego. Jako podstawę prawną powołał - art. 33 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane w myśl którego to przepisu: "Właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki". Od tej decyzji odwołali się inwestorzy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż w ich ocenie, "rozstrzygnięcie niniejszego odwołania jest kwestią natury proceduralnej, chodzi mianowicie o rozstrzygnięcie sporu na tle decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 31.01.2003 roku, która to jest przedmiotem skargi do NSA Ośrodek zamiejscowy Wrocław z dnia 07.02.2003 roku i w stosunku do której na mocy art. 40 ustawy o NSA - Dz. Ust. 95.74.368 z późniejszymi zmianami wniesiono wniosek o zawieszenie postępowania w dniu 12.02.2003 i monit 07.03.2003." Podjęcie decyzji "o wznowieniu postępowania" i wydanie zaskarżonej decyzji jest przedwczesne, wobec złożenia skargi do NSA, oraz w sytuacji gdy wniesiono wniosek o zawieszenie postępowania, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez NSA. Inwestorzy wywodzą, iż mogą ponieść niepowetowaną szkodę, w wyniku zaskarżonej decyzji, którą szacują na co najmniej 70 000 zł. Podnoszą, że decyzja "o wznowieniu postępowania" jak i zaskarżona została wydana z naruszeniem art. 99 kpa i stoi w sprzeczności z interesem społecznym, ponieważ cytowany przepis jest wypadkową interesów państwowych i interesów ludności, w tym przypadku interesu lokalnego. Przy panującym bezrobociu i powszechnej stagnacji, zamierzeniem inwestorów jest stworzenie miejsc pracy w N. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawił w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy z którego wynika, że w dniu 26 listopada 2002 r. S. i J. M. zwrócili się do Starostwa Powiatowego w N. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku małej gastronomii - szałasu drewnianego w N. przy ul. [...], na działce nr [...]. Jednak organ budowlany, prowadząc postępowanie administracyjne ustalił, że obiekt został wykonany już wcześniej (w znacznej mierze), co jednoznacznie wynika z protokołu kontroli z dnia 22 listopada 2002 r. dokonanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]. Organy nadzoru stwierdziły prowadzenie robót budowlanych i wybudowanie przedmiotowego obiektu małej gastronomii - szałasu drewnianego przez wnioskodawców. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w dniu 3 grudnia 2002 r. wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu, będącego w budowie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 31 stycznia 2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w podstawie prawnej swojej decyzji, także, powołał się na art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, który to przepis, w jego ocenie, wprowadza jednoznaczny nakaz wydania odmowy pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, bowiem nie możliwe jest nie tylko udzielenie pozwolenia na budowę na obiekt identyczny, objęty nakazem rozbiórki, ale także na jakikolwiek obiekt budowlany (wymagający pozwolenia na budowę), jeżeli na tym terenie znajduje się obiekt podlegający rozbiórce. Wyjaśnił, że argumenty odwołania, w których strona próbuje udowodnić legalność prowadzonych dotychczas robót budowlanych nie podlegają ocenie w jego postępowaniu, natomiast zostały rozważone przez organy nadzoru w trakcie prowadzonych przez nich postępowań, i zakończyły się wydaniem ostatecznej decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Bezsporne jest, że inwestor nie posiadał pozwolenia budowlanego na realizację budynku małej gastronomii. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. i J. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] jako niezgodnej z prawem, gdyż organ, wydając zaskarżoną decyzję oparł się tylko na treści art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego natomiast pominął ustalenia faktyczne, które zdaniem skarżących są istotne w niniejszej sprawie. Wskazują, iż zawisły spór przed NSA, co do legalności prac budowlanych, w przypadku korzystnego rozstrzygnięcia, może spowodować, że odpadną podstawy prawne decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego na terenie posesji, której dotyczył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Tym samym właściwy organ nie będzie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] wiedział o zaskarżeniu przez skarżących do NSA decyzji o rozbiórce, przeto winien był zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., "albowiem potwierdzenie legalności prac i pozwolenia na budowę obiektu co do którego zawisł spór przed NSA przesądza o rodzaju decyzji w przedmiotowej sprawie." Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zaskarżonej decyzji i dodatkowo podnosząc, że wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania decyzji, zatem organ winien zakończyć prowadzone postępowanie i wydać stosowną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwaną dalej Prawo o postępowaniu) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że wobec tej decyzji nie można zastosować żadnego rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu. Zgodnie z art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, póz. 1126 - zwaną dalej Prawo budowlane) właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Stwierdzić jednak należy, wbrew zajętemu stanowisku przez organy budowlane, że hipoteza tego przepisu nie obejmuje obiektu budowlanego, co do którego inwestor złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, i doszło już do zrealizowania wnioskowanej inwestycji. W sytuacji gdy inwestor zrealizował już obiekt budowlany, postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę tego obiektu jest bezprzedmiotowe. W konsekwencji, jeśli w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej ustali, że będący przedmiotem wniosku obiekt został już wykonany, winien umorzyć postępowanie administracyjne w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Zastosowanie w niniejszej sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest więc uchybieniem wobec art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 105 § 1 K.p.a. J. i S. M. złożyli wniosek już po wykonaniu wnioskowanego obiektu, natomiast o pozwolenie na budowę występuje się przed rozpoczęciem zamierzonej inwestycji. Naruszenie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Wynik sprawy powinien się sprowadzać, bowiem do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, lecz rozstrzygnięcie sprawy poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wywołuje ten sam skutek prawny, czyli inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę zrealizowanej inwestycji. Nie mogli go otrzymać, ponieważ, jak już wyżej wykazano, wybudowali obiekt małej gastronomii bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W tej sytuacji ich wniosek jest bezprzedmiotowy, a organ architektoniczno-budowlany nie może wydać pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżących organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Oparły swoje rozstrzygnięcie na ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, który potwierdził wykonanie przedmiotowej inwestycji. Nie było także podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż postępowanie organu nadzoru zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji o rozbiórce. Również wniesienie skargi do NSA na powyższą decyzję nie dawało podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przesądza fakt zrealizowania inwestycji, a nie tylko decyzja organu nakazująca rozbiórkę obiektu. Nawet gdyby organ nadzoru budowlanego zmierzał do legalizacji zaistniałej samowoli, to i tak organ architektoniczno – budowlany zobligowany byłby do umorzenia postępowania w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę na wykonaną już inwestycję. Reasumując: twierdzenie skarżących, iż sprawa pozwolenia na budowę i orzeczonej rozbiórki są powiązane ze sobą, nie zasługuje na uwzględnienie. Do czasu, zatem dopóki inwestor nie zlikwiduje samowoli budowlanej to nie może uzyskać pozwolenia na budowę. Dokonując ustaleń faktycznych organy administracji architektoniczno-budowlanej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. Skoro stwierdzono, że obiekt został wybudowany, nie mogły uwzględnić wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę. W tym stanie rzeczy należało w myśl art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu, oddalić skargę.