II SA/Wr 111/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi L. Ś. i Z.T. na decyzję Wojewody D. z dnia .... w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność gminy pod lokalizację drogi gminnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją organ po rozpatrzeniu odwołania Gminy W.reprezentowanej przez pełnomocnika T.O. od decyzji ustalającej na rzecz skarżących odszkodowanie za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność Gminy W. na podstawie ostatecznej decyzji z dnia ....r. o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ omówił przebieg dotychczasowego postępowania oraz stan prawny sprawy wynikającej z przepisów art. 12 i art. 18 specustawy drogowej (obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 687), ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 6 ust. 3 ustawy nowelizującej specustawę (Dz.U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958). Kolejno omówił znaczenie i kryteria oceny mocy dowodowej operatu szacunkowego, w nawiązaniu do przepisów § 4 i 36 rozporządzenia wykonawczego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Organ zwrócił uwagę na zawarte w operacie (s. 25 i 29) stwierdzenie, że w okresie ostatnich pięciu lat nie zanotowano na terenie W. transakcji wolnorynkowej, które przedmiotem była nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną. Z treści operatu i pisma z dnia 20 lutego 2013 r. wynika pogląd rzeczoznawcy majątkowego, jakoby ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości nabywanych na potrzeby realizacji dróg publicznych nie wypełniają przesłanek wartości rynkowej nieruchomości określonych w art. 151 ust. 1 u.g.n., sprzeczny z orzecznictwem sądów administracyjnych. W dalszej części organ przedstawił dostrzeżone wady operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę decyzji odszkodowawczej. Zaliczył do nich niekonsekwentne operowanie pojęciami nieruchomości przeznaczonych albo zajętych pod drogi publiczne, brak całościowej i wyczerpującej analizy porównawczej nieruchomości drogowych, nierozważenie transakcji z rynku regionalnego (§ 36 ust. 2 rozporz.), pominięcie materiału sprawy wskazującego na występowanie na terenie W. transakcji drogowych, niedostateczne wyjaśnienie jakie przeznaczenie przeważa wśród gruntów przyległych, nieuzasadnione zawężenie obszaru badanego rynku do części dzielnic, wadliwy dobór nieruchomości porównawczych i niedokładne ich opisy, pominięcie wartości drzew owocowych, nieudokumentowanie stanu prawnego działek w dniu 5 września 2008 r., niepodanie numerów repertoriów aktów notarialnych w tabeli transakcji (s. 26 i 31 operatu). Następnie organ omówił uchybienia procesowe organu pierwszej instancji związane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (niewyjaśnienie stanu nieruchomości i ustaleń planu miejscowego dla niej w podanej dacie), a ponadto z niedostrzeżeniem braku należytego umocowania T. O. do reprezentowania Gminy, gdyż upoważnienie dotyczyło występowania przed organami administracji rządowej, do których starosta się nie zalicza. W konsekwencji powstają wątpliwości odnośnie prawidłowości doręczeń, ponadto zaś niekonsekwentnie i błędnie wyznaczano adresatów przesyłek, co wywołało naruszenie art. 10 k.p.a.. W aktach sprawy występują niepoświadczone kserokopie dokumentów lub nie zawierające podpisu, co narusza art. 76 a k.p.a. Dokonano niewnioskowanych przez strony zmian w protokole rozprawy. Niedostatecznie rozważono twierdzenia Gminy dotyczące wystąpienia licznych transakcji drogowych, co narusza art. 8 i art. 11 k.p.a.. Sam organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji wskazywał na brak poprawności operatu, a następnie oparł decyzję na tym operacie, pomijając z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nawet dostrzeżone przez siebie wady. Organ ten nie wyjaśnił, dlaczego przy wycenie nieruchomości obejmującej dwie działki, dokonano odrębnej wyceny tych działek. Nie wyjaśniono znaczenia okoliczności, że w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej działki stanowiły część większej nieruchomości. Pominięto operat szacunkowy opracowany na zlecenie Gminy przez wykonaniem operatu będącego podstawą decyzji, co mogło naruszyć art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a., chociaż następnie organ w obszernym wywodzie zdyskwalifikował przydatność dowodową operatu własnego strony. Kolejno organ powrócił do krytycznej oceny postępowania w pierwszej instancji, wskazując na brak pouczenia stron o możliwości wynikającej z art. 157 u.g.n., co narusza art. 9 k.p.a.. Organ ten powinien sam rozważyć wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców. Nieprawidłowe było powiększenie odszkodowania o wartość nasadzeń obliczoną przez innego rzeczoznawcę, który nie potwierdził aktualności swojego operatu. Pominięto twierdzenia właścicieli, że działka była ogrodzona i posiadała bramę wjazdową. Rozprawa administracyjna przeprowadzona została przed opracowaniem operatu szacunkowego, co narusza art. 89 § 2 k.p.a. Nadal nie wyjaśniono podstawy do zwiększenia odszkodowania o 5% (art. 18 ust. 1 e specustawy lub art. 7 ustawy nowelizującej), z czym związane było naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.. W podsumowaniu organ wymienił jako naruszone przepisy art. 7, 9, 10, 11, 40, 76a, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz stwierdził istnienie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.. Decyzja pierwszej instancji była prawidłowa, zaś organ był uprawniony do ewentualnego wykorzystania art. 136 k.p.a.. Stan nieruchomości był bezsporny i należycie opisany w operacie (obie działki niezabudowane, działka ... porośnięta trawą, na działce ... drzewa owocowe). Organ jednocześnie podważa umocowanie pełnomocnika Gminy oraz traktuje go w postępowaniu odwoławczym jako należycie umocowanego pełnomocnika odwołującego się. Gmina miała zagwarantowany udział w postępowaniu i nie zarzuciła naruszenia uprawnień z art. 10 k.p.a.. O ile organ uznał rozprawę za nieprzydatną, to dlaczego kwestionuje poprawki do protokołu rozprawy. Strony nie kwestionują prawidłowości poprawek. Przedstawienie organowi akt zawierających kopie dokumentów posiadanych przez pierwszą instancję nie uzasadnia uchylenia decyzji. Nie była uzasadniona krytyka operatu szacunkowego (por. wyrok II OSK 1705/10). Ocena funkcji przeważającej wśród gruntów przyległych dokonana została w oparciu o plan miejscowy (s. 29 operatu). Uzasadnione było ograniczenie rynku do kilku dzielnic. Różnice obszarowe działek przyjętych do porównania były nieistotne. Merytoryczna kontrola operatu szacunkowego, o ile jest dozwolona, nie powinna obejmować przyporządkowania konkretnych stopni danym rynkowym. Nie ma obowiązku zamieszczenia w operacie szczegółowych opisów wszystkich nieruchomości. Wartość nasadzeń lub starego ogrodzenia nie miała realnego wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Doliczenie wartości nasadzeń było uzgodnione przez strony. Przesłanki przyznania 5% dodatku zostały wyjaśnione. Działki były objęte jedną księgą wieczystą, lecz zróżnicowane, gdyż wywłaszczenie obejmowało całą działkę ... i część działki ... o powierzchni 3131m2 w rozmiarze 179m2, co wydzielono jako działkę .... W ocenie skarżących kluczowe było rozstrzygnięcie, czy do porównania powinny być przyjęte transakcje pod drogi i czy stanowią one transakcje rynkowe. W tym zakresie prawidłowe było stanowisko rzeczoznawcy. Według § 36 ust. 4 rozporz. regułą jest przyjmowanie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Powołane przez organ orzecznictwo dotyczy poprzedniego brzmienia § 36. Zmiana tego przepisu miała usunąć sprzeczność z art. 151 u.g.n. Nadal wchodzi w rachubę uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, ale powinna to być wartość rynkowa, ustalona przez porównanie cen nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca ocenił transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi jako nie nadające się do sporządzenia operatu. Dobór transakcji do porównania należy do rzeczoznawcy. Zestawienie transakcji drogowych przedstawione przez Gminę zostało krytycznie omówione przez skarżących i odrzucone przez rzeczoznawcę, zaś operat własny Gminy został zdyskwalifikowany przez sam organ, więc dlaczego miałby zostać rozpatrzony przez rzeczoznawcę i organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ wskazał, że wobec stwierdzonych wad operatu nie było podstaw do stosowania art. 136 k.p.a.. Pełnomocnictwo procesowe T.O. było prawidłowe w postępowaniu odwoławczym ("przed organem administracji rządowej"), natomiast wymagało wyjaśnienia wątpliwości co do zakresu umocowania w postępowaniu pierwszej instancji. W piśmie procesowym skarżący podtrzymali zarzuty i wywody skargi, nawiązując jednocześnie do szczegółowych wypowiedzi zawartych w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia nie naruszała prawa. Jak trafnie podkreślili skarżący, o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decydowała ocena, czy zachodziły przesłanki wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zaś ocena ta w przeważającym stopniu była uzależniona od oceny z kolei mocy dowodowej operatu szacunkowego. W związku z treścią operatu i wypowiedziami pisemnymi rzeczoznawcy majątkowego, ale także organu pierwszej instancji i stron w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, istotne było dokonanie prawidłowej wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) w obecnym brzmieniu oraz stwierdzenie istnienia przesłanek prawidłowego stosowania tego przepisu. Można przypomnieć, że art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej do przypadku, gdy decyzja pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nadal przyjmuje się, że wcześniej organ powinien rozważyć, czy do usunięcia wadliwości decyzji nie będzie wystarczające przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.). Nie powinno ulegać wątpliwości, że to dodatkowe postępowanie nie może polegać na uzyskaniu w postępowaniu odwoławczym nowego operatu szacunkowego, po stwierdzeniu przez organ istotnych (dyskwalifikujących moc dowodową) wad dotychczasowego operatu. Operat bowiem niewątpliwie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy odszkodowawczej (art. 12 ust. 5) specustawy w związku z art. 7 oraz art. 150 i nast. u.g.n. i § 36 rozporządzenia). Należy ponadto przypomnieć, że § 36 rozporz. reguluje "wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r." (specustawy drogowej), przy czym gdy wycenie podlega nieruchomość przeznaczona pod inwestycję drogową "wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" (§ 36 ust. 4). Z brzmienia tego przepisu wynikają dwa podstawowe wnioski. Po pierwsze, ceny transakcyjne nieruchomości drogowych umożliwiają ustalenie wartości rynkowej nieruchomości, zatem zanegowanie tej możliwości oznacza rażące naruszenie prawa, zaś przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego założenia sprzecznego z tym przepisem całkowicie dyskwalifikuje moc dowodową jego operatu szacunkowego bez potrzeby szczegółowej oceny tej opinii. Po drugie, pierwszą czynnością rzeczoznawcy powinno być przekonujące wykluczenie możliwości określenia wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przekonujące, czyli nie oparte na założeniu sprzecznym z prawem, że możliwość taka co do zasady nigdy nie zachodzi, lecz w oparciu o prawidłową analizę rynku lokalnego i przykładowo brak na tym rynku transakcji umożliwiających dokonanie wyceny według przyjętych zasad. Dopiero w dalszej kolejności istotne staje się przeznaczenie nieruchomości przyległych (na ten temat patrz wyrok I OSK 701/11 – pojęcie "rynku" jako obszaru całego miasta, a nie wybranych dzielnic, wyrok II SA/Bk 479/12 – wykładnia § 36 ust. 4 z odesłaniem do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, podobnie wyrok IV SA/Po 49/13, ponadto E. Bończak-Kucharczyk – Komentarz do art. 150 u.g.n. pkt 3 dot. wyroku II SA/Wr 12/10, do art. 151 u.g.n. pkt 3, do art. 153 u.g.n. pkt 2 dot. podejścia porównawczego i metod, do art. 154 u.g.n. pkt 1 dot. wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości oraz jego kontroli, pkt 2 dot. przeznaczenia nieruchomości i szacowania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne oraz pkt 3 dot. kontroli operatu, do art. 156 u.g.n. pkt 2 i 6 dot. cech operatu, do art. 157 u.g.n. pkt 1 i 5 dot. oceny operatu, do art. 159 u.g.n. pkt 5 dot. konstytucyjności § 36 rozporz.). Zastrzeżenia organu do operatu wyrażone w zaskarżonej decyzji w zasadniczej części znajdują potwierdzenie w materiale sprawy zgromadzonym w II tomie akt administracyjnych. Według operatu szacunkowego z dnia 18.12.2012 r. (k. 25 operatu) na rynku lokalnym "sporadycznie notowane są transakcje, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, ale żadna z zawartych transakcji nie ma charakteru wolnorynkowego ze względu na to, że jedna ze stron każdej z tych transakcji działa w sytuacji przymusowej i nie ma stanowczego zamiaru zawarcia umowy". Rzeczoznawca podał przykład takiej transakcji z ceną 220,20 zł za 1m2. Dodatkowo rzeczoznawca w piśmie z dnia 20.02.2013 r. wyjaśnił, że (zawsze) "w przypadku transakcji, których przedmiotem jest nieruchomość przeznaczona lub zajęta pod drogę publiczną, przynajmniej jedna ze stron transakcji znajduje się w sytuacji przymusowej i nie ma stanowczego zamiaru zawarcia umowy. Ponadto nieruchomości te przed zawarciem transakcji nie są eksponowane na rynku". Rzeczoznawca w ten sposób wyraźnie odmówił stosowania § 36 rozporządzenia. Nie przedstawił szerszej analizy transakcji drogowych, skoro z góry odrzucił jej przydatność. Z kolei w piśmie z dnia 20.03.2013 r. skierowanym do rzeczoznawcy organ pierwszej instancji zwrócił mu uwagę na błędną interpretację § 36 przedstawioną przez niego w pismach wyjaśniających treść operatu. Organ ten wprost zwrócił uwagę rzeczoznawcy na jasną treść § 36 i wskazał, że przepis ten wymaga, aby dokonać wyceny w oparciu o ceny odnoszące się do nieruchomości drogowych, co spełnia przesłanki wymienione w art. 151 ust. 1 u.g.n.. Organ ten nie zgodził się z twierdzeniem rzeczoznawcy, że on wyłącznie dokonuje oceny, czy transakcje dotyczące nieruchomości podobnych do wycenianej spełniają kryteria zawarte w definicji wartości rynkowej. Twierdzenie to jest bowiem sprzeczne z wyrokiem I OSK 309/11 i powołanym tam orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Organ wie z urzędu, że transakcje drogowe na terenie Wrocławia były dokonywane. Organ uznał operat nie odpowiadający przepisom prawa za niewiarygodny. Dlatego zobowiązał rzeczoznawcę do sporządzenia nowego operatu. W odpowiedzi z dnia 3 kwietnia 2013 r. rzeczoznawca podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia 24.04.2013 r. skierowanym do stron organ pierwszej instancji pouczył je o zasadach dokonywania oceny operatów szacunkowych, powołując art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 157 u.g.n.. Ponownie zwrócił uwagę na wątpliwości odnośnie prawidłowości operatu i wskazał, że "Przed Starostą O. toczyło się już wiele postępowań w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne na terenie miasta W.... dlatego też tut. organ zdaje sobie sprawę, że możliwe jest ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia ...". Jednocześnie organ ten zobowiązał strony do udokumentowania okoliczności uzasadniających powiększenie odszkodowania o 5% (także pismo z 25.04.2013 r.). Następnie organ ten pismem z dnia 13.05.2013 r. zwrócił się do rzeczoznawcy o zajęcie stanowiska odnośnie znanej urzędowo okoliczności, że możliwe jest dokonanie wyceny w oparciu o transakcje drogowe i doręczył mu wykaz ponad 20 transakcji, przedstawiony przez Gminę, opisujący takie transakcje na terenie Wrocławia z 2011 i 2012 r.. W piśmie z dnia 25.06.2013 r. rzeczoznawca podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W tym stanie sprawy organ pierwszej instancji wydał w dniu 22.07.2013 r. decyzję ustalającą odszkodowanie w oparciu o powyższy operat. W uzasadnieniu organ ten wyjaśnił, że w toku rozprawy strony zgodnie określiły wartość nasadzeń w rozmiarze ustalonym w operacie z 2011 r. (który utracił aktualność). Rozprawa wyznaczona została w celu zawarcia ugody, do czego nie doszło. Organ omówił przebieg dalszego postępowania i stwierdził, że wobec treści kolejnych wyjaśnień rzeczoznawcy operat został uznany za prawidłowy. Organ pominął treść swoich dotychczasowych zastrzeżeń do tego operatu. W aktach tych znajduje się ponadto pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta W. T. O. i A. S.(zatrudnionym w Urzędzie Miejskim W.) "do występowania w imieniu Prezydenta W. jako zarządcy dróg publicznych we W. przed organami administracji rządowej w postępowaniach administracyjnych o ustalenie odszkodowań za utracone przez byłych właścicieli lub użytkowników wieczystych prawa do nieruchomości, które jako skutek ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi lub ostatecznych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stały się własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg innych kategorii". Z treści pełnomocnictwa mogło wynikać, że Prezydent W. nie wie, że starosta jest organem j.s.t. (art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a., por. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, art. 4 EKST). Interpretacja zakresu pełnomocnictwa zależy od położenia nacisku na zwrot "administracji rządowej" lub "w postępowaniach administracyjnych o ustalenie odszkodowań" – prowadzonych w pierwszej instancji przez starostę. Pełnomocnictwo to będzie zapewne wymagało doprecyzowania (np. przez skreślenie wyrazu "rządowy" lub zastąpienie go wyrazem "publicznej" itp.). Trafnie argumentował organ, że pełnomocnictwo to nie budziło wątpliwości w postępowaniu przez organem odwoławczym. Trudno jednak akceptować opisane przez organ skutki procesowe tej niejasności, nawet nie podnoszone przez odwołującego się. Nie zachodziły w każdym razie obawy, że organ rozpatrzył odwołanie przed wyjaśnieniem kwestii prawidłowości pełnomocnictwa procesowego posiadanego przez autora odwołania (art. 134 k.p.a.). Nie było też miejsca na rozważenie, czy nie byłoby wystarczające zwrócenie się przez organ o wyjaśnienie lub uzupełnienie opinii. Zwracał się o to kilkakrotnie starosta i nie uzyskał zmiany zapatrywania prawnego rzeczoznawcy. Gdyby rzeczoznawca postanowił dostosować się do wymogu z § 36 rozporz., to i tak należałoby opracować operat od nowa, czyli nie w instancji odwoławczej. Uzasadniona była zawarta w skardze krytyka szeregu szczegółowych ocen organu, co jednak nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przykładowo budziło zastrzeżenia nadanie przez organ znaczenia pominięciu operatu własnego Gminy, gdy jednocześnie odmawia mu jakiejkolwiek mocy dowodowej. Trafnie jednak organ zalecił sprawdzenie opisanych w tym operacie transakcji drogowych, jako być może przydatnych do opracowania nowego operatu na zlecenie pierwszej instancji. Trafnie ponadto wytknął brak dbałości o należyte udokumentowanie chociażby bezspornych okoliczności i ogólny brak staranności przy dokonywaniu czynności procesowych przez organ pierwszej instancji. Decydujące było przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co już szeroko omówiono, trafne wytknięcie organowi pierwszej instancji naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz niedopuszczalność lub bezcelowość naprawienia jego uchybień w instancji odwoławczej, co w sumie stanowiło o prawidłowym zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Skarga okazał się zatem bezzasadna i dlatego oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. H.B.8.05.2014 r.