II SA/Wr 1115/01

Sygn. akt 4 II SA/Wr 1115/2001 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogumiła Skrzypczak Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Asesor WSA Lidia Serwiniowska Protokolant: apl. prok. Aleksandra Pokorska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi F. B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...]w przedmiocie utraty prawa do zasiłku przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]r. znak [...] Nr [...] Starosta L., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 37n oraz art. 6 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 z późn. zm.) i art. 104 kpa, orzekł o utracie przez skarżącego F. B. prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu organ I instancji powołując się na art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h) wyżej wymienionej ustawy wywiódł, iż z dniem [...] r. skarżący utracił prawo do zasiłku przedemerytalnego z powodu tymczasowego aresztowania. Odwołując się od tej decyzji F. B. wniósł o przywrócenie mu utraconego prawa. Podniósł, iż jest osobą samotną, nie ma z czego opłacać świadczeń, odcięto mu prąd oraz gaz i spodziewa się wypowiedzenia umowy najmu mieszkania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 37n i art. 6c ust. 2 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że F. B. zarejestrował się w urzędzie pracy w dniu [...]r. i przyznano mu prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r. W dniu [...] r. do Powiatowego Urzędu Pracy w L. wpłynęło pismo strony z prośbą o przesłanie zasiłku przedemerytalnego do Aresztu Śledczego we W. Odpowiadając PUP w L. poinformował, że zasiłek przedemerytalny nie przysługuje w czasie przebywania w areszcie śledczym. W wydanym zaświadczeniu zakład karny poinformował, że skarżący przebywa w tym zakładzie od [...] r. Pismem z dnia [...] r. Prokuratura Rejonowa w L. poinformowała, iż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego F. B. jest tymczasowo aresztowany od [...] r. Organ II instancji wskazał, że w myśl art. 37n ust. 1 prawo do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego ustaje z dniem niespełnienia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Podnosząc, iż przepis ten enumeratywnie wymienia warunki, jakie należy spełnić, by posiadać status bezrobotnego oraz że jeden nich stanowi, iż bezrobotnym nie może być osoba tymczasowo aresztowana lub odbywająca karę pozbawienia wolności, Wojewoda wywiódł, że ponieważ skarżący nie spełnia warunku określonego cytowanym przepisem, brak jest podstaw prawnych do dalszej wypłaty zasiłku przedemerytalnego. Na powyższą decyzję F. B. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący opisał swoją sytuację życiową i materialną, prosząc o pomoc i zrozumienie. Wywodził, że wskutek pozbawienia go zasiłku przedemerytalnego może stracić mieszkanie. Oświadczył, że rozumie literę prawa, która "w większości jest nieubłagana", jednak odwołuje się "nie do prawa, ale do serca". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56). Unormowanie jej art. 37n ust. 1 stanowi, iż prawo do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego ustaje z dniem niespełnienia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h) tej ustawy bezrobotnym nie może być osoba, która została tymczasowo aresztowana lub która odbywa karę pozbawienia wolności. Opierając się na treści przytoczonego unormowania, organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie wywiodły, że skoro skarżący został tymczasowo aresztowany w dniu [...] r., to orzeczenie o utracie prawa do zasiłku przedemerytalnego z tym dniem jest zgodne z przepisami. Oceniając zgodność z prawem kwestionowanych przez skarżącego decyzji należy zauważyć, że sytuację prawną osób tymczasowo aresztowanych oraz osadzonych w zakładzie karnym w okresie pobierania zasiłku przedemerytalnego, poza cytowanym wyżej unormowaniem, reguluje także art. 37m ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który nakazuje, by do osób pobierających zasiłek przedemerytalny lub świadczenie przedemerytalne stosować odpowiednio m.in. przepis art. 23 ust. 4 tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem zdania drugiego art. 23 ust. 4, w przypadku pozbawienia wolności w okresie pobierania zasiłku, po zwolnieniu z zakładu karnego lub aresztu śledczego przysługuje prawo do zasiłku na okres skrócony o okres pobierania zasiłku przed pozbawieniem wolności i w trakcie przerw w odbywaniu kary. Przepis, który ma być odpowiednio stosowany, jest źródłem normy kierowanej do dwóch zakresów odniesienia - pierwszy z nich reguluje instytucję prawną, z którą przepis odesłania jest bezpośrednio związany, natomiast drugi zakres odniesienia obejmuje regulację innej instytucji, przy której normowaniu zamieszczono przepis odsyłający. Treść normy funkcjonującej w pierwszym zakresie odniesienia daje się ustalić wprost z brzmienia przepisu odesłania, natomiast przeniesienie tej normy poza macierzysty zakres regulacji odbywa się z założonym przez ustawodawcę dostosowaniem do drugiego zakresu odniesienia, dopuszczonym formułą "odpowiedniego" stosowania przepisu (por. postanowienie NSA z dnia 26 marca 2002 r. sygn. akt I SA/Lu 31/02, "Monitor Podatkowy" 2002, nr 10, s. 47). Odpowiednie stosowanie przepisu art. 23 ust. 4 cytowanej ustawy do osób pobierających zasiłek przedemerytalny nie odbiega od sposobu rozumienia znaczenia tego zwrotu w literaturze i orzecznictwie, i oznacza, że przepis ten: 1) w określonym wypadku stosowany jest bez zmiany jego dyspozycji; 2) jest stosowany po dokonaniu w jego dyspozycji pewnych modyfikacji; 3) nie znajduje w ogóle zastosowania ze względu na całkowitą nieprzydatność do danego rodzaju stosunku prawnego (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2001 r. sygn. akt I KZP 50/00, OSNKW 2001, nr 3-4, poz. 16 oraz z dnia 6 grudnia 2001 r. sygn. akt III CZP 41/00, OSNCP 2001, nr 4, poz. 57). W rozważanej sprawie należy odrzucić sposób rozumienia "odpowiedniego" stosowania art. 23 ust. 4 cytowanej ustawy podany w punkcie 1, ponieważ zawarta w nim norma odnosi się wprost do relacji związanych z zasiłkiem dla bezrobotnych, nawiązując do pojęć konstruujących tę instytucję oraz w punkcie 3, ponieważ trudno byłoby zakładać, że racjonalny ustawodawca nakazuje na gruncie tego samego aktu prawnego "odpowiednie" stosowanie stosunków odnoszących się do zasiłku dla bezrobotnych do stosunków związanych z zasiłkiem przedemerytalnym, zakładając przy tym ich całkowitą nieadekwatność. Powyższe oznacza, iż przepis art. 23 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu może być "odpowiednio" zastosowany do osoby pobierającej zasiłek przedemerytalny po dokonaniu w jego dyspozycji określonych modyfikacji. Jak przyjmuje się w literaturze prawniczej i orzecznictwie, mogą one polegać na przykład na opuszczeniu niektórych części "odpowiednio" stosowanego przepisu lub jego koniecznym uzupełnieniu tak, by w końcowym efekcie "odpowiednio" stosowana norma odpowiadała specyfice stosunku prawnego, do którego ma być zastosowana, uzyskując rozsądną treść społeczną i prawną. Konstruując taką normę należy pamiętać o cechach określających istotę zasiłku przedemerytalnego, jako świadczenia stabilnego, przysługującego bezrobotnym, którzy w wyniku reformy ubezpieczeń społecznych utracili korzystniejsze uprawnienia z tytułu wcześniejszych emerytur i obniżonego wieku emerytalnego. Istnieją zatem podstawy, by w ujęciu funkcjonalnym traktować te zasiłki tak, jak świadczenia z zabezpieczenia społecznego wraz z przynależnymi im gwarancjami ochrony, wyznaczonymi przez przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W tym kontekście, tymczasowe aresztowanie, podobnie jak odbywanie kary pozbawienia wolności, prowadzi jedynie do utraty na ten czas statusu osoby bezrobotnej, a w konsekwencji, prawa do tego zasiłku (art. 37n ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu). Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że utrata prawa do zasiłku przedemerytalnego ma trwały charakter i obejmuje także okres następujący po zwolnieniu z aresztu śledczego lub zakładu karnego (art. 37m w związku z art. 23 ust. 4 cytowanej ustawy). Podkreślić przy tym trzeba, iż obciążenie obywatela (zwiększenie zakresu obowiązku lub zmniejszenie albo pozbawienie uprawnienia) musi mieć wyraźną podstawę normatywną, a w konsekwencji podstawy takiej nie można domniemywać. W związku z powyższym należy sformułować tezę, że pozbawienie wolności (wskutek wykonywania kary pozbawienia wolności lub tymczasowego aresztowania) w okresie pobierania zasiłku przedemerytalnego skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej, a w konsekwencji, utratą prawa do tego zasiłku na czas obejmujący okres odbywania kary (tymczasowego aresztowania) oraz przerw w jej odbywaniu. Po zwolnieniu z zakładu karnego (aresztu śledczego) osobie takiej przysługuje prawo do zasiłku przedemerytalnego obejmujące okres następujący po tym zwolnieniu. Zaznaczyć wypada, że identyczne stanowisko w sprawie o podobnym stanie faktycznym i prawnym zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 3024/2001. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej rozważania uznać trzeba, że organy administracyjne orzekając w tych warunkach o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku przedemerytalnego naruszyły cytowane wyżej przepisy prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) cytowanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zauważyć trzeba, że stosownie do art. 200 tej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję jest zobowiązany do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W niniejszej sprawie Sąd pominął jednak to orzeczenie, gdyż skarżący był zwolniony od kosztów sądowych z mocy ustawy, a inne wydatki w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W myśl art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny jest także zobowiązany orzec, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W rozpatrywanej sprawie jednak nie zachodziła potrzeba orzekania w tym przedmiocie, ponieważ ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie tworzyły po stronie skarżącego żadnych praw, ani nie nakładały na niego żadnych obowiązków. Nie miały zatem cech wykonalności. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.