II SA/Wr 1117/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Starosta Powiatu w S. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 145 § l pkt 5 i art. 151 § l pkt 2 kpa, po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem nr [...] z dnia 18 lutego 2002 r uchylił swoją decyzję, nr [...] z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie przyznania J. P. od dnia 11 grudnia 2001 r. prawa do świadczenia przedemerytalnego w kwocie zaliczkowej w wysokości 120 % kwoty zasiłku w całości. W uzasadnieniu podniósł, iż ZUS w S. nie uznał okresu zatrudnienia w gospodarstwie rolnym u B. K. w latach od 21 sierpnia 1963 r. do 21 sierpnia 1965 r. ze względu na brak potwierdzenia ubezpieczenia w tym okresie. Wobec powyższego, łączny staż pracy wynosi 35 lat i 18 dni, skarżący nie spełnia warunków koniecznych do przyznania świadczenia przedemerytalnego, organ I instancji orzekł jak na wstępie. Przedmiotową decyzję J. P. zaskarżył, domagając się jej uchylenia i przyznania świadczenia przedemerytalnego. W odwołaniu strona domaga się zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym Pan B. K. do okresu zatrudnienia, ponieważ w latach 1963-1965 nie było obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Wojewoda [...] w dniu [...] decyzją nr [...], na podstawie art. 6c ust. 2 pkt 2 i art. 37k ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. P., od decyzji organu I instancji utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu faktycznym wskazał, że J. P. w dniu 10 grudnia 2001 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S., składając dokumenty o rozpatrzenie wniosku w sprawie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Starosta [...] decyzją z dnia 11 grudnia 2001 r, znak [...] orzekł o przyznaniu J. P. świadczenia przedemerytalnego w kwocie zaliczkowej, jednocześnie pismem z dnia 13 grudnia 2001 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. Inspektorat w S. z wnioskiem o ustalenie skarżącemu wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Pismem z dnia 14 lutego 2002 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w S. powiadomił powiatowy urząd pracy, iż nie uznano okresu wykonywania przez skarżącego zatrudnienia w gospodarstwie rolnym B. K. od 21 sierpnia 1963 r. do 21 sierpnia 1965 r. w oparciu o zeznania świadków, ponieważ w tym okresie nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu, przeto łączny staż pracy J. P. wynosi 35 lat i 18 dni. Starosta [...] postanowieniem z dnia 18 lutego 2002 r., Nr [...], wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania J. P. świadczenia przedemerytalnego, a następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...], orzekł o uchyleniu decyzji z dnia 11 grudnia 2001 r. orzekającej o przyznaniu stronie świadczenia przedemerytalnego i orzekł o odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego. Natomiast decyzją z dnia [...], znak [...], organ I instancji orzekł o przyznaniu stronie zasiłku przedemerytalnego od dnia 11 grudnia 2001 r. Organ odwoławczy, na podstawie akt sprawy, podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżący nie udowodnił wymaganego okresu pracy uprawniającego do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu prawnym podniósł, iż zgodnie z art. 37k ust. 1 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku jeżeli do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn. W myśl § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 1999 r. w sprawie ustalenia świadczeń przedemerytalnych dla osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy z podmiotów gospodarki narodowej objętych programem restrukturyzacji przemysłu żelaza i stali (Dz. U. Nr 36, poz. 341 i Nr 77, póz. 867) osoby zatrudnione, m.in. w A w Z., które do dnia rozwiązanie stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy osiągnęły okres zatrudnienia uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 32 lata dla kobiet i 37 lat dla mężczyzn, są uprawnione do świadczenia przedemerytalnego. J. P. udokumentował okres zatrudnienia wynoszący 35 lat i 18 dni, zatem nie spełnia warunków określonych w wyżej powołanych przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz rozporządzenia Rady Ministrów, aby nabyć prawo do świadczenia przedemerytalnego. Pracy w gospodarstwie rolnym B. K. nie można zaliczyć do okresu zatrudnienia, ponieważ pracodawca nie zgłosił strony do ubezpieczenia społecznego. Odnosząc się do twierdzenia J. P., iż w latach 1963 -1965 nie było obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne pracowników wykonujących prace w gospodarstwach rolnych u osób obcych uznał za bezzasadne. Praca wykonywana w gospodarstwie rolnym u osoby obcej traktowana była jak praca wykonywana w przedsiębiorstwie lub zakładzie prywatnym i pracodawca miał obowiązek zgłosić pracowników do ubezpieczenia społecznego. Jedynie praca wykonywana przed 1983 r. w gospodarstwie rolnym rodziców po ukończeniu 16 roku życia zaliczana jest do okresu uprawniającego do emerytury bez konieczności podlegania ubezpieczeniu społecznemu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zwrócił się z prośbą o zaliczenie mu dwóch lat pracy w gospodarstwie rolnym, do pobierania świadczeń przedemerytalnych, dla osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Stwierdził, że faktycznie pracował w gospodarstwie rolnym w latach od 21 sierpnia 1963 r. do 21 sierpnia 1965 r. u B. K., co potwierdzają zeznania świadków. Gospodarstwo to istnieje po dzień dzisiejszy, a mając szesnaście lat nie miał warunków do nauki i zmuszony był zatrudnić się na roli w w/w gospodarstwie, gdyż miał ciężkie warunki domowe. Oświadczył także, że "nie był świadom jako jeszcze 16-letnie dziecko, że miały być płacone jakieś składki na które to powołuje się ZUS. Chociaż jak mi wiadomo lata w tymże czasie były nieskładkowe, a jednak ode mnie się tego wymaga, (...)". Wojewoda [...], odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie lecz z innych powodów niż w niej wskazano. Na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt. 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – zwaną dalej Prawo o postępowaniu) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 145 § 1 pkt 2, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Zgodnie z treścią art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga i rodzaj popełnionego naruszenia przesądziły o konieczności stwierdzenia nieważności omówionej decyzji. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem administracyjnym zwykłym, zakończonym ostateczną decyzją. W wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 534/92 wskazano, iż granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (ONSA 1993, z. 4, poz. 92). Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 K.p.a.). Decyzja wydana po wznowieniu postępowania dotyczy bytu prawnego decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym. W przedmiotowej sprawie Starosta [...], działając na podstawie art. 145 § l pkt 5 i art. 151 § l pkt 2 kpa, po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem nr [...] z dnia 18 lutego 2002 r uchylił swoją decyzję, nr [...] z dnia 11 grudnia 2001 r w sprawie przyznania J. P. od dnia 11 grudnia 2001 r prawa do świadczenia przedemerytalnego w kwocie zaliczkowej w wysokości 120 % kwoty zasiłku w całości. Zaś Wojewoda [...], utrzymując w mocy powyższą decyzję organu I instancji, w podstawie prawnej swojej decyzji uznał, że organ ten, uchylając decyzję odmówił także przyznania świadczenia przedemerytalnego, jednak fakt ten nie znajduje potwierdzenia w osnowie decyzji Starosty [...]. Starosta [...] tylko w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia warunków koniecznych do przyznania świadczenia emerytalnego, zatem nie orzekł w tym przedmiocie w rozstrzygnięciu decyzji. Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa, które stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkuje ich nieważnością. Decyzja Starosty [...] została wydana w wyniku wznowienia postępowania w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Wbrew oczywistej treści przytoczonego przepisu organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do uchylenia dotychczasowej decyzji, pomijając rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Istotą sprawy w niniejszym postępowaniu było żądanie skarżącego w sprawie przyznania mu świadczenia przedemerytalnego. Zatem Starosta [...], działając z urzędu powinien był, jeżeli uznał, że istnieją podstawy do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1pkt 5 K.p.a., uchylić dotychczasową decyzję i orzec o żądaniu skarżącego, czyli odmówić przyznania świadczenia przedemerytalnego. Decyzja wydana w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może ograniczać się do uchylenia dotychczasowej decyzji. W orzecznictwie NSA ugruntował się pogląd, że podjęcie na podstawie wskazanego przepisu decyzji, w której uchyla się dotychczasową decyzję i nie orzeka się o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Z kolei utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji dotkniętej wadą nieważności też stanowi rażące naruszenia prawa (wyrok NSA z 22 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1196/98 - LEX nr 44234). Z powyższych względów Sąd uznał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] rażąco narusza wskazane przepisy prawa. Rozstrzygnięcie, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. jedynie o uchyleniu decyzji weryfikowanej w tym postępowaniu, bez jednoczesnego wydania rozstrzygnięcia o istocie sprawy, podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Utrzymanie takiej decyzji w mocy przez organ odwoławczy, bez uwzględnienia, iż zapadła ona po wznowieniu postępowania, bez rozstrzygnięcia o istocie sprawy, rażąco narusza prawo, skutkując stwierdzeniem nieważności obu decyzji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu (Dz. U. Nr 153, poz 1270), uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcia w pkt 2 wyroku dokonano na podstawie art. 152 w/w ustawy.