II SA/Wr 1119/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska – spraw. asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. i P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego stanu użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżących kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wskutek skargi J., L. i G. S., właścicieli posesji nr [...], położonej przy ul. [...] w O., inspektorzy organu nadzoru budowlanego dokonali w dniu 3 stycznia 2002 r. oględzin nieruchomości położonej w O., przy ul. [...], której właścicielami są J. B. i P. S. Rodzina S. zarzuciła, że sąsiedzi, bez stosownych zezwoleń, zagospodarowali część budynku gospodarczego na mieszkanie, w drugiej zaś części urządzili kotłownię olejową, nawiercając ścianę ich budynku mieszkalnego. Kotłownia funkcjonowała bez odpowiedniego przewodu dymnego, gdyż jego rolę spełniała rura z folii aluminiowej. Po interwencji kominiarza małżonkowie S. prawdopodobnie zlikwidowali sporną kotłownię i uruchomili kotłownię węglową w innym budynku gospodarczym, również bez zezwolenia. Nowouruchomiona kotłownia węglowa nie pozwala skarżącym na otwarcie okien i przebywanie na balkonie a niskie usytuowanie wylotu spalin powoduje zawirowania powietrza, co z kolei jest przyczyną, że na ich posesji "stoi" dym i opada sadza. Z protokołu spisanego z czynności oględzin wynika, że na posesji należącej do małżonków S. znajdują się: budynek mieszkalny i dwa budynki gospodarcze. Jeden z budynków gospodarczych został w 2001 r. zaadaptowany, bez stosownych zezwoleń, na kotłownię i obecnie znajduje się w nim piec olejowy oraz zbiornik na olej. P. S. przedstawił notatki z okresowej kontroli przewodów kominowych w w/w kotłowni, które zawierają zalecenia dotyczące komina i wentylacji. Odpowiadając na pytanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., przedstawiciel Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w O., w piśmie z dnia 18 stycznia 2002 r., stwierdził, że pomieszczenia kotłowni nie spełniają wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej z wielu, wskazanych w piśmie, powodów. Po otrzymaniu pisma małżonków S., w którym zakwestionowano procedurę związaną z przeprowadzeniem oględzin przez pracowników straży pożarnej oraz brakiem poparcia zarzutów przepisami prawa, Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. wyjaśnił, iż jego pracownicy współuczestniczyli podczas oględzin, które przeprowadzał organ nadzoru budowlanego. Wydana w sprawie opinia nie rozstrzygała o sprawie, nie została wydana w trybie art. 106 k.p.a., dlatego też nie posiadała uzasadnienia prawnego. W dniu [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106. poz. 1126), zwanej dalej Prawo budowlane, nakazał J. B. i P. S., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, tj. zlikwidowanie kotłowni i magazynu oleju, zlokalizowanych w budynku gospodarczym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że małżonkowie S. dokonali samowolnie i niezgodnie z warunkami technicznymi zmiany znajdującego się na ich posesji budynku, z gospodarczego na kotłownię olejową. Z pisma Komendy Wojewódzkiej P.S.P., której przedstawiciel był obecny w trakcie przeprowadzania oględzin wynika, że istniejący stan nie może być usankcjonowany. Ponadto organ dodał, że zakres robót niezbędny do wykonania wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji J. B. oraz P. S. podnieśli, że pismo Komendy Wojewódzkiej P.S.P., na którym oparto decyzję, nie na mocy prawnej, gdyż nie zostało wydane w trybie art. 106 § 2 k.p.a., a organem właściwym do jego wydania był Komendant Miejski. Ponadto naruszony został art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wskazano, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone i jakie okoliczności powodują brak możliwości usankcjonowania zaistniałej sytuacji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Stwierdził, że zaszły przesłanki określone w art. 71 Prawa budowlanego. Bezspornie bowiem nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu, gdyż w istniejącym budynku gospodarczym zlokalizowano kotłownię i magazyn oleju opałowego. Dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy niezbędne było zasięgnięcie opinii przedstawiciela Państwowej Straży Pożarnej, ponieważ inwestor nie posiadał wymaganych opracowań związanych z zabezpieczeniem pożarowym. W korespondencji pomiędzy organami nie ma potrzeby podawania przepisów prawa a ponadto nie jest prawdą, by podstawą wydania decyzji było pismo Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w O. W sprawie niezaprzeczalnym jest natomiast fakt, że małżonkowie S. dopuścili się samowoli budowlanej. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J. B. oraz P. S. Skarżący powtórzyli zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. Ponadto podkreślili, że pomieszczenia, w których znajdują się piec i zbiornik oleju nadają się do przystosowania do obecnej funkcji. W decyzjach organów obu instancji nie wykazano braku takiej możliwości, nie podano konkretnych przepisów, które nie pozwalają na funkcjonowanie kotłowni w obecnym miejscu. Zastosowany przez organy nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania powinien być traktowany jako ostateczność i tylko w przypadku braku możliwości zalegalizowania zaistniałego stanu. Nadto skarżący zwrócili uwagę na niejednoznaczność terminów "kotłownia" i "magazyn oleju opałowego". Niejednokrotnie piece centralnego ogrzewania o małej mocy, takie jak w niniejszej sprawie, lokalizowane są w kuchniach i łazienkach, co wcale nie skutkuje zmianą ich nazw na kotłownię. Sporne pomieszczenie było kiedyś także użytkowane jako pomieszczenie gospodarcze z piecem na opał stały, dlatego też – zdaniem skarżących- nie można mówić w tym przypadku o zmianie sposobu jego użytkowania. W skardze małżonkowie S. zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który postanowieniem NSA z dnia 16 września 2002 r., został oddalony. W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2002 r., skarżący wyjaśnili, że z dołączonego do pisma orzeczenia technicznego oraz decyzji Komendanta Miejskiego P.S.P. w O. z dnia 29 maja 2002 r. wynika, że sporne pomieszczenia kotłowni i magazynu na olej nie naruszają przepisów. Obowiązki wynikające z decyzji, a mianowicie zapewnienie słabego rozprzestrzeniania się ognia przez drewnianą konstrukcję dachu oraz zapewnienie sprawności instalacji elektroenergetycznej, zostały już spełnione. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz jego argumentację, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Powtórzył raz jeszcze, że opinia Wojewódzkiej Komendy P.S.P. nie została wydana w trybie art. 106 k.p.a. i nie stanowiła podstawy prawnej decyzji. Decyzje zostały wydane w oparciu o fachową wiedzę pracowników Inspektoratów a pismo Komendy stanowiło jedynie dowód w sprawie i podnosiło moc dokonanych ustaleń. W ocenie organu, próba legalizacji kotłowni odebrałyby możliwość należytego uwzględnienia argumentów strony pokrzywdzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu od istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów. Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono. Treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.s.a., stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa. Podobna ocena dotyczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], którą Sąd objął swą kontrolą, korzystając z uprawnienia jakie płynie z treści art. 135 p.s.a. Prawidłowe zastosowanie przez organ administracji normy prawa materialnego wymaga przede wszystkim dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. W tym zakresie Sąd zauważył szereg uchybień organów obu instancji, które nie pozwalają na przyjęcie, że podjęta decyzja opiera się na ustaleniach poczynionych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.) Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Wedle art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przedmiotem dowodu są zatem fakty, mające znaczenie dla sprawy, czyli dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, wprowadzoną w art. 80 k.p.a., w myśl którego organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W nauce prawa podkreśla się, że aby swobodna ocena dowodów nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego i przede wszystkim opierać się na zebranym materiale dowodowym i na wszechstronnej ocenie dowodów, a nadto organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości poszczególnych dowodów dla toczącej się sprawy (patrz. B. Adamiak: Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym "Acta Univesitatis Wratislaviensis" nr 922, Prawo CLIII, 1988r., str.8). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego, z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, głównie w zakresie zaistnienia przesłanki uprawniającej do skorzystania z regulacji art. 71 Prawa budowlanego. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacjach samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zatem w pierwszym rzędzie należało ustalić, czy do takiej zmiany w ogóle doszło. Organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, stojąc na niepopartym dowodami stanowisku, że sprawa zmiany sposobu użytkowania obiektu, z pomieszczenia gospodarczego na kotłownię i magazyn opałowy, jest bezsporna. Tymczasem ta podstawowa kwestia w sprawie, według twierdzeń skarżących wygląda inaczej. Podnieśli oni bowiem, iż w spornym budynku gospodarczym znajdował się kiedyś piec na opał stały. Kwestionują zatem, by zaistniała przesłanka do zastosowania przez organy nadzoru budowlanego sankcji w postaci nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Powstałej wątpliwości w tym zakresie nie wyjaśnia protokół z dokonanych w dniu 3 stycznia 2002 r. oględzin, ani też żaden inny dowód zgromadzony w sprawie. W zasadzie organy nie wskazały jakichkolwiek powodów (okoliczności), uzasadniających przyjęcie stanowiska o dokonaniu przez skarżących zmiany sposobu użytkowania spornego pomieszczenia, ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że owa zmiana nastąpiła. W sytuacji gdy skarżący kwestionują to ustalenie i gdy z samej treści skargi sąsiadów – rodziny S. dowiadujemy się, że w przeszłości istniała na terenie posesji skarżących kotłownia z piecem na opał stały, organy nie mogły przyjąć, że sprawa zmiany sposobu użytkowania jest bezsporna. Wręcz przeciwnie, powinny były, zgodnie z treścią art. art. 7 i 77 k.p.a., zgromadzić materiał dowodowy potrzebny do wyjaśnienia tej zasadniczej kwestii, tj. funkcji jaką spełniał sporny budynek przed zamontowaniem w nim pieca olejowego i zbiornika na olej. Należało także wyjaśnić, czy i jakie prace budowlane zostały już wykonane a przede wszystkim, czy zostały one już zakończone. Dopiero w oparciu o te ustalenia możliwym jest zajęcie stanowiska co do zaistnienia faktu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz konieczności zastosowania trybu określonego w art. 71 Prawa budowlanego. W tym miejscu podnieść należy, że skorzystanie z tej regulacji czyni koniecznym wyjaśnienie powodów, dla których organ zastosował najsurowszy środek z wymienionych w treści art. 51 Prawa budowlanego. Brak możliwości zalegalizowania robót budowlanych powinien wynikać z uzasadnienia decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Poczynienie ustaleń w wyżej przedstawionym zakresie pozwoli dopiero na ocenę, czy w ogóle doszło do zmiany sposobu użytkowania, a jeśli tak, to czy w zaistniałym stanie faktycznym, w sposób prawidłowy, zastosowano przepis art. 71 Prawa Budowlanego, czy też zastosowanie miał – w tym konkretnym przypadku – przepis art. 66 ust. 3 Prawa budowlanego. Pamiętać bowiem trzeba, że nie każda zmiana sposobu użytkowania (o ile oczywiście do niej doszło) objęta jest treścią art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, który pozwala na podjęcie stosownych działań na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu tego przepisu nie należy bowiem utożsamiać z użytkowaniem obiektu budowlanego niezgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Przy wyżej wskazanych brakach dowodowych Sąd nie mógł zająć stanowiska w przedstawionym zakresie. W tym stanie rzeczy, z uwagi na naruszenie treści art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia w sposób niewątpliwy miały wpływ na wynik sprawy, należało – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 p.s.a. – orzec, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku oparto na treści art. 152 p.s.a. oraz treści art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przestawionych przez Sąd rozważań, z uwzględnieniem ponadto treści art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), który w tej sprawie nakazuje stosować przepisy dotychczasowe.