II SA/Wr 112/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy we wznowionym postępowaniu uchylenia ostatecznej decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 /czterysta pięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 7 stycznia 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wpłynął wniosek skarżącego A.P. z dnia 2 stycznia 2014 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...], odmawiającą skarżącemu udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na rozbudowie z nadbudową budynku NZOZ P. przy ul. [...] we W., zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...]. We wniosku o wznowienie postępowania wywodzono, że wystąpiła nowa okoliczność stanowiąca przesłankę do wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a mianowicie wydanie przez Prezydenta W. postanowienia z dnia [...] r. nr [...], wyjaśniającego treść decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. nr [...]. Powołując się na tę okoliczność skarżący wywodził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. bezpodstawnie objął zakresem swojej kontroli działkę nr 48/15, która – jak wynika z postanowienia z dnia [...] r. nr [...] – nie była objęta zakresem decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Tym samym stan rzeczy na niej istniejący nie mógł być przedmiotem obowiązkowej kontroli budowy przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był zatem uprawniony do stwierdzenia niezgodności wykonanych robót na działce nr 48/15 z zatwierdzonym projektem budowlanym. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wznowił przedmiotowe postępowanie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...]. Decyzja ta została uchylona decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. W motywach tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wniosek skarżącego z dnia 2 stycznia 2014 r. "sformułowany został faktycznie w sposób niedostatecznie precyzyjny", ponieważ z jednej strony wnioskujący wskazuje jako okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa fakt wydania przez Prezydenta W. postanowienia z dnia [...] r. nr [...], doręczonego wnioskującemu w dniu 6 stycznia 2014 r., "co oznaczałoby, że dochował on miesięcznego terminu, do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania", z drugiej jednak strony treść wniosku wskazuje, że istotną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa okoliczność stanowi to, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] nie obejmowała działki nr 48/15, "co z kolei zasadnym czyniłoby odmowę wznowienia postępowania, jeżeli organ I instancji stwierdził, że w przypadku tej okoliczności Wnioskujący uchybił terminowi do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania". W sytuacji zaistniałych wątpliwości co do faktycznej intencji strony organ I instancji winien był w pierwszej kolejności wezwać stronę do sprecyzowania treści żądania i po ustaleniu tego żądania podjąć adekwatne rozstrzygnięcie: odmawiające wznowienia postępowania z przyczyn formalnych bądź merytoryczne, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., mając na uwadze treść decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...], w dniu 3 września 2014 r. wezwał A.P. do wskazania, czy okolicznością, na którą powołuje się on w swoim wniosku z dnia 2 stycznia 2014 r., w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa jest wydanie postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], czy też informacja zawarta w tym postanowieniu, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] nie obejmowała działki nr 48/15. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik skarżącego stwierdziła w piśmie z dnia 17 września 2014 r., że powoływaną okolicznością z art. 145 § 1 pkt 5 kpa jest wydanie postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...] odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na rozbudowie z nadbudową budynku NZOZ P. przy ul. [...] we W., wykonanej w oparciu o decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie cztery przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy, po drugie – są nowe. Trzecią przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Czwartą przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. Stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie okolicznością wskazaną we wniosku A.P. jest postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] wyjaśniające treść decyzji z dnia [...] r. nr [...], wskazując, że przedmiotowa inwestycja zatwierdzona wyżej wymienionym rozstrzygnięciem nie obejmowała działki nr 48/15, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że powyższe nie wypełnia znamion zarówno okoliczności jak i dowodu wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, ponieważ nie jest okolicznością bądź dowodem, które istniały w dniu wydania decyzji z dnia [...] r. nr [...]. W opinii organu I instancji, w niniejszej sprawie nie występuje więc przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji A.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił tej decyzji naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 151 § 1 pkt 2 kpa, poprzez nieprawidłową wykładnię przesłanek zastosowania tych przepisów, co – w opinii skarżącego – doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy ich zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w wyżej wymienionym zakresie co do istoty sprawy – zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 2 stycznia 2014 r. i udzielenie pozwolenia na użytkowanie dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył art. 151 § 1 i 2 kpa i wskazując, że jako podstawę wznowienia postępowania skarżący powołał przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa, podkreślił, że aby dowód czy też okoliczność podnoszone przez wnioskującego o wznowienie postępowania mogły zostać uznane za dowód lub okoliczność, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, muszą spełniać łącznie wszystkie określone w tym przepisie warunki, to jest: muszą być istotne dla sprawy; muszą być nowe; musiały istnieć w dniu wydania przez organ decyzji; musiały nie być znane organowi, który wydał decyzję. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że we wniosku z dnia 2 stycznia 2014 r. skarżący wskazał na wyjście na jaw na gruncie rzeczonej sprawy nowej okoliczności, jako którą wskazał wydanie postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], w drodze którego Prezydent W. wyjaśnił wątpliwości co do treści własnej decyzji z dnia [...] r. nr [...], którą udzielił A.P. pozwolenia na budowę obejmującego realizację inwestycji polegającej na rozbudowie z nadbudową zlokalizowanego przy ul. [...] we W. budynku NZOZ P.. Oceniając powołaną przez skarżącego okoliczność w świetle treści art. 145 § 1 pkt 5 kpa organ II instancji stwierdził, że nie wypełnia ona znamion okoliczności w rozumieniu tego przepisu, ponieważ nie spełnia wszystkich przewidzianych w nim warunków. Wydanie postanowienia Prezydenta W. nr [...] nastąpiło bowiem w dniu 4 grudnia 2013 r., a zatem niewątpliwie nie istniało w dniu wydania decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Odnosząc się do argumentacji odwołania organ II instancji uznał, że nie można jej uwzględnić. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w odwołaniu skarżący zarzucił, iż organ I instancji nieprawidłowo stwierdził, że okoliczność, na którą skarżący się powoływał we wniosku o wznowienie postępowania, to jest wydanie postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], nie istniała w dniu wydania decyzji z dnia [...] r. nr [...], gdyż okolicznością uzasadniającą uchylenie decyzji dotychczasowej organu I instancji jest okoliczność, o której powyższe postanowienie traktuje, to jest że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] nie obejmowała działki nr 48/15. Polemizując z tym zarzutem skarżącego organ odwoławczy podkreślił, że w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji skarżący jednoznacznie wyjaśnił, że "istotną nową okolicznością dla sprawy, na którą powołuje się wnioskodawca jest wydanie postanowienia przez Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r.". W odniesieniu do twierdzenia skarżącego, iż nie należy oddzielać faktu wydania postanowienia Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. i okoliczności, o której postanowienie to stanowi, jako że są one nierozerwalnie połączone, wspólnie stanowiąc przesłankę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, organ odwoławczy podał, że nie podziela powyższego poglądu skarżącego, jako że treść art. 145 § 1 pkt 5 kpa stanowi jednoznacznie, iż wskazane w tym przepisie warunki winna spełniać każda powołana przez stronę okoliczność i każdy powołany przez stronę dowód. Inna wykładnia tego przepisu stanowiłaby wykładnię rozszerzającą, a takowa w przypadku przesłanek zastosowania instytucji nadzwyczajnych trybów postępowania, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 kpa, jest niedopuszczalna. Na powyższą decyzję A.P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił tej decyzji naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, poprzez nieprawidłową wykładnię przesłanek zastosowania tego przepisu, co – w opinii skarżącego – doprowadziło do nieuzasadnionego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, polemizując z zaskarżonym rozstrzygnięciem, skarżący stwierdził, że wszystkie przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 kpa występują w niniejszej sprawie, a organ I instancji miał obowiązek uchylić decyzję nr [...] i wydać pozwolenie na użytkowanie inwestycji skarżącego, natomiast organ II instancji obowiązany był do uchylenia decyzji organu I instancji. Podobnie jak w odwołaniu skarżący wywodził, że nie należy oddzielać faktu wydania postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] i okoliczności, o której postanowienie to stanowi, gdyż są one nierozerwalnie połączone, wspólnie stanowiąc przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Postanowienie Prezydenta W. nr [...] nadało okoliczności nieobjęcia działki nr 48/15 decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] charakter wiążący dla organu I instancji. Okoliczność ta z twierdzenia strony stała się nową okolicznością faktyczną, która nie była znana organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem podlegała uwzględnieniu. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest to, czy okoliczność, na którą skarżący A.P. powołał się w swoim wniosku z dnia 2 stycznia 2014 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...], odmawiającą skarżącemu udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na rozbudowie z nadbudową budynku NZOZ P. przy ul. [...] we W., zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], jest okolicznością, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Mając na uwadze treść tego unormowania zgodzić się należy z organami administracyjnymi obu instancji, że przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie cztery przesłanki, to jest: ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody muszą być istotne dla sprawy; muszą one być nowe; musiały istnieć w dniu wydania przez organ decyzji; musiały nie być znane organowi, który wydał decyzję. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] zostało podjęte po wydaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...]. Nie można jednak zaakceptować stanowiska organów administracyjnych obu instancji, które w sposób zbyt formalistyczny potraktowały wniosek skarżącego o wznowienie postępowania. Zauważyć wypada, że w motywach decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] stwierdzono, że wniosek skarżącego z dnia 2 stycznia 2014 r. "sformułowany został faktycznie w sposób niedostatecznie precyzyjny", ponieważ z jednej strony wnioskujący wskazuje jako okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, fakt wydania przez Prezydenta W. postanowienia z dnia [...] r. nr [...], doręczonego wnioskującemu w dniu 6 stycznia 2014 r., "co oznaczałoby, że dochował on miesięcznego terminu, do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania", z drugiej jednak strony treść wniosku wskazuje, że istotną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa okoliczność stanowi to, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] nie obejmowała działki nr 48/15, "co z kolei zasadnym czyniłoby odmowę wznowienia postępowania, jeżeli organ I instancji stwierdził, że w przypadku tej okoliczności Wnioskujący uchybił terminowi do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania". Jak stwierdził wówczas organ odwoławczy, w sytuacji zaistniałych wątpliwości co do faktycznej intencji strony organ I instancji winien był w pierwszej kolejności wezwać stronę do sprecyzowania treści żądania i po ustaleniu tego żądania podjąć adekwatne rozstrzygnięcie: odmawiające wznowienia postępowania z przyczyn formalnych bądź merytoryczne, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego. Z powyższego stanowiska organu odwoławczego wynikało zatem, że wskazanie, iż okolicznością, na którą skarżący powołał się w swoim wniosku z dnia 2 stycznia 2014 r., w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa jest wydanie postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] doprowadzi do merytorycznego rozpoznania wniosku, natomiast wskazanie, że informacja zawarta w wyżej wymienionym postanowieniu, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] nie obejmowała działki nr 48/15, doprowadzi do uznania, że skarżący uchybił terminowi do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania i w rezultacie spowoduje odmowę wznowienia postępowania z przyczyn formalnych. Wskazanie przez skarżącego w piśmie z dnia 17 września 2014 r., że powoływaną okolicznością z art. 145 § 1 pkt 5 kpa jest wydanie postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], doprowadziło co prawda do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego, polegającego jednak na uznaniu, że w sprawie tej nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Tymczasem z twierdzeń skarżącego wynika w istocie, że okolicznością, na którą powołuje się on w swoim wniosku z dnia 2 stycznia 2014 r., jest ujawniony w postanowieniu Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] fakt, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] nie obejmowała działki nr 48/15. Tak więc to, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] nie obejmowała działki nr 48/15 stanowić ma – zdaniem skarżącego – nową okoliczność faktyczną, nieznaną organowi wydającemu decyzję z dnia [...] r. nr [...], choć w tym dniu istniejącą, gdyż przed wydaniem postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] powoływanie się na tę okoliczność mogło być traktowane jako gołosłowne. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że wydanie postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] ujawniło fakt, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] nie obejmowała działki nr 48/15. Chociaż fakt ten istniał już w dniu 14 marca 2013 r., a także w dniu 22 czerwca 2011 r., to nie był znany organowi wydającemu decyzję z dnia [...] r. nr [...], a jego ujawnienie spowodowało, że stał się on nową okolicznością faktyczną, wcześniej nieznaną, choć istniejącą. W tej sytuacji rzeczą organów administracyjnych obu instancji było ocenienie, czy ta nowa okoliczność faktyczna, istniejąca w dniu wydania decyzji z dnia [...] r. nr [...], a nieznana organowi, który ją wydawał, była istotna dla sprawy. Mając na względzie powyższe uznać trzeba, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.