II SA/Wr 1121/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska – (spr) Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie melioracji wodnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu [...], działając na podstawie art. 28 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 1 i 2 w związku z art. 204 ust. 1 oraz art. 28 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz.1229 z późn. zm.), zwanej dalej Prawo wodne, oraz na podstawie § 12 ust. 1 i § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 1991 r. w sprawie melioracji wodnych (Dz. U. Nr 40, poz. 173), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zobowiązał Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...] do wykonania, w terminie do 15 maja 2002 r., gruntownej konserwacji na długości 100 mb rowu nr N - 33 na terenie miejscowości [...], w szczególności na odcinku od wylotu tego rowu z lasu do ujścia rowu do rzeki – Potok [...]. Konserwacja rowu głównie polegać miała na usunięciu 40 cm warstwy mułu wraz z jego rozplantowaniem na poboczach rowu oraz na usunięciu innych zanieczyszczeń stałych, hamujących przepływ wody rowem. W uzasadnieniu podano, że z wnioskiem o dokonanie przedmiotowej konserwacji zwrócił się H. K., któremu wody płynące rowem z gruntów leśnych wyrządzają szkodę. Rów ten biegnie w granicy nieruchomości rolnych H. K. i J. L. Wykonując zalecenia organu odwoławczego, Starosta Powiatu [...] ustalił, że z gruntów leśnych Oddziału 224 Leśnictwa [...] wypływa rów o szerokości w dnie ok. 80 cm i głębokości ok. 110 cm, stanowiący główny odpływ z istniejącego systemu rowów odwadniających te grunty, których powierzchnia wynosi ok. 37 ha. Dalej rów przebiega w granicy nieruchomości rolnych K. – L. i na tym odcinku posiada szerokość w dnie ok. 60 cm i głębokość ok. 80 cm. Jego skarpy porośnięte są sitem i trawą, zatem wykluczono, by rów został zasypany podczas orki, co zresztą potwierdziły oględziny. Grunty rolne o numerach działek A i B k.m. [...], zgodnie z rejestrami, należą do H. K. i J. L. i są odwadniane drenowaniem, zaś wyloty drenarskie odprowadzają wodę bezpośrednio do Potoku [...]. W trakcie wizji lokalnej nie potwierdził się zarzut Nadleśnictwa [...] o odprowadzeniu wylotów drenarskich także do spornego rowu, co dodatkowo nie byłoby możliwe z uwagi na parametry techniczne rowu. W tej sytuacji faktycznej przyjęto, że rów nr N - 33 stanowi dolny odcinek rowu leśnego, który tranzytem przebiega przez grunty rolne osób fizycznych, nie oddziałując dodatnio na tereny do niego przyległe. W ewidencji urządzeń melioracyjnych, posiadanej przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. – Oddział [...], sporny rów został wkreślony na mapę tych urządzeń i posiada swój numer ewidencyjny. Nie figuruje natomiast w wykazie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Podkreślono, że H. K. i J. L. nie odnoszą korzyści z istniejącego w ich granicy rowu, co oznacza brak podstaw do nałożenia na nich obowiązków konserwacji (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Odnoszącym korzyści z istniejącego urządzenia jest wyłącznie Nadleśnictwo [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...] wniosło o jej uchylenie podnosząc, iż sporny rów melioracyjny został wykonany między innymi, a nie wyłącznie, celem odprowadzenia wód "leśnych". Zdaniem odwołującego się Nadleśnictwa zmiana sposobu wykorzystania gruntu należącego do H. K., z łąki na pole uprawne, miała wpływ na zamulenie rowu oraz jego porośnięcie trawą i sitowiem. Trudno też pogodzić się z argumentacją o zniszczeniu skarpy rowu przez zwierzęta leśne. Analiza map ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zastosowana symbolika pozwalają traktować rów nr N - 33 jako część Potoku [...], co jednoznacznie wskazuje na podmiot odpowiedzialny za utrzymanie rowu w odpowiednim stanie. W odwołaniu zgłoszono zarzut braku precyzyjnego określenia parametrów rowu, nieokazanie układu sieci drenarskiej, przebiegającej na terenach gruntów H. K. i J. L. (wskazano jedynie dwa wyloty). Nie wykluczono zatem możliwości odprowadzania wody drenarką do przedmiotowego rowu. Podobnie, nie wykluczono też możliwości jej uszkodzenia podczas orki. Ponadto Nadleśnictwo zwróciło również uwagę na inne uchybienia popełnione przy podejmowaniu decyzji, a mianowicie powołanie się na przepisy art. 28 ust. 1 oraz ust. 2 Prawa wodnego, które wzajemnie się wykluczają, co dotyczy także ust. 1 oraz ust. 2 art. 77 tego Prawa, sprzeczność ustaleń pomiędzy protokołem z wizji a treścią decyzji w zakresie ustalenia roku kalendarzowego, w którym zaczęto wykorzystywać łąkę na cele orne, a także mylące dane o głębokości rowu. Niezależnie od powyższego Nadleśnictwo kolejny raz przypomniało, iż nie posiada podstawy prawnej do wykonywania prac melioracyjnych na "obcych" gruntach. W wyniku rozpatrzenia odwołania, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), zwanej dalej k.p.a., Wojewoda [...] uchylił w dniu [...] zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak stwierdził, nadal występuje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Należy ustalić nr ewidencyjny działki dla rowu N - 33, jej właściciela oraz funkcję jaką sporny rów spełnia a dokładnie czy jest on urządzeniem wodnym, czy też urządzeniem melioracji wodnej, którego nie zalicza się do urządzeń wodnych. W pierwszym bowiem przypadku (art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a Prawa wodnego), zobowiązanym – z mocy ustawy – do utrzymywania rowu, na podstawie art. 64 ust. 1 Prawa wodnego, jest właściciel gruntu pod rowem (brak konieczności potwierdzenia obowiązku decyzją), z kolei w przypadku drugim, o którym mowa w treści art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. c Prawa wodnego – należy zobowiązać do konserwacji rowu zainteresowanych właścicieli gruntów na podstawie odpowiedniej dokumentacji powykonawczej (art. 77 ust. 2 w zw. z art. 206 ust. 5 Prawa wodnego). Ponadto Wojewoda [...] wskazał na potrzebę ustalenia na jakim poziomie układa się woda gruntowa w aspekcie optymalnych, dla łąk i gruntów ornych, stosunków wodnych. Na decyzję Wojewody [...] skargę wniósł H. K. zarzucając, iż została wydana z naruszeniem prawa, a to: art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a oraz ust. 2 pkt 1 lit. c Prawa wodnego, poprzez wadliwe przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie określił w decyzji czy sporne urządzenie jest urządzeniem wodnym oraz jaką spełnia funkcję oraz art. 64 Prawa wodnego, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do urządzeń wykonanych (zainstalowanych) na urządzeniach wodnych np. jazów, zastawek, progów. Skarżący uznał, że sprawa odnoszenia korzyści ze spornego rowu została dostatecznie wyjaśniona a bezspornym jest, że wyloty drenarskie gruntów przyległych do rowu odprowadzone są bezpośrednio do rzeki. Podkreślił, iż nie może odnosić korzyści z przedmiotowego rowu, skoro jego grunty są ciągle zalewane. Przypomniał, że do akt sprawy została dołączona mapa ewidencji gruntów, że ustalono, iż rów przebiega w granicy gruntów będących jego własnością i własnością J. L. Tak więc nie ma konieczności uzupełniania materiału dowodowego o numer ewidencyjny rowu i ustalania właściciela gruntu pod rowem. Ponadto skarżący wyjaśnił, że sporne urządzenie zostało wykonane w okresie przedwojennym, zatem trudno wymagać, by organ wydał rozstrzygnięcie na podstawie dokumentacji powykonawczej systemu melioracyjnego, gdyż ta nie istnieje. Z kolei instrukcja utrzymywania systemu urządzeń winna być sporządzona w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie Prawa wodnego. Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem organu, że na tym etapie postępowania istotnym jest określenie poziomu wód gruntowych, czy też zmiana sposobu użytkowania gruntu. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w swojej decyzji. Wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji powinien ustalić funkcję jaką spełnia sporny rów, gdyż od tego zależy prawidłowa kwalifikacja tego urządzenia a w konsekwencji określenie podmiotu zobowiązanego do jego utrzymania. Powołany w uzasadnieniu decyzji art. 64 Prawa wodnego, wbrew zarzutom skargi, odnosi się nie tylko do urządzeń wykonanych na urządzeniach wodnych, lecz generalnie do urządzeń wodnych, zatem będzie miał zastosowanie w sytuacji ustalenia, że przedmiotowy rów jest urządzeniem wodnym. Odnosząc się do zarzutu skargi związanego z ustaleniem kręgu osób czerpiących korzyści z urządzenia, organ odwoławczy stwierdził, że nie przesądził jeszcze, iż jest to m.in. skarżący. Uznał jedynie konieczność pełnego wyjaśnienia tej kwestii. Podobnie, niezbędnym jest ustalenie właściciela gruntu pod rowem, gdyż ta informacja pozwoli wskazać osobę zobowiązaną do konserwacji. Organ wyjaśnił ponadto, że wykonanie urządzenia w okresie przedwojennym nie zwalnia z obowiązku posiadania dokumentacji powykonaniowej, natomiast jeśli chodzi o kwestie związane z ustaleniem poziomu wód gruntowych, to mają one służyć ewentualnemu wykluczeniu możliwości niekorzystnego oddziaływania na rów N - 33 zmian w użytkowaniu gruntów skarżącego (np. zamulanie). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono. Treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.s.a., stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż narusza ona przepisy procedury administracyjnej, a mianowicie art. 138 § 2 k. p. a. H. K. zaskarżył do Sądu decyzję Wojewody [...], który w wyniku rozpatrzenia odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...], zwanego dalej Nadleśnictwem, uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przedmiotem zatem oceny Sądu była decyzja kasacyjna. W takim przypadku ocena ta zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 k. p. a. Innymi słowy mówiąc, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k. p. a., Sąd miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy miał podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 k. p. a. rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Natomiast zgodnie z art. 138 § 2 k. p. a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność zatem wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej, połączonej z przekazaniem sprawy indywidualnej do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, występuje wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, zaś wydanie takiej decyzji determinowane jest sytuacjami, w których postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 k. p. a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, co wielokrotnie zostało podkreślone w orzecznictwie sądowym (np. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776 / 98 – Lex nr 47914, wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400 / 81 – ONSA 1981, Nr 2, poz. 88), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". B. Adamiak, J. Borkowski – C. H. Beck Wa – wa 2000, str. 541). Z przytoczonych regulacji oraz poczynionych dotychczas rozważań wynika, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym a więc również na organie drugiej instancji spoczywają obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, którego granice określa art. 136 i art. 138 § 2 k. p. a. Jeśli organ odwoławczy stwierdzi, że materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub zgłoszone zostaną nowe wnioski dowodowe, może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. Odnosząc powyższe uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wskazane przez Wojewodę [...] do uzupełnienia przez Starostę Powiatu [...] dodatkowe dokumenty, zawierające informacje o numerze ewidencyjnym rowu N - 33 oraz właścicielu gruntu pod tym rowem, mieszczą się w granicach postępowania dowodowego, możliwego do przeprowadzenia w trakcie postępowania odwoławczego. Co do potrzeby ustalenia poziomu wód gruntowych w aspekcie optymalnych – dla łąk i gruntów ornych – stosunków wodnych, podkreślić trzeba, że Wojewoda [...] nie wyjaśnił powodów zlecenia przeprowadzenia tego dowodu, nie wskazał skutków jakie powyższe ustalenia miałyby wywrzeć na przedmiotowe postępowanie. Co prawda Wojewoda [...] dopiero w odpowiedzi na skargę H. K. podał, że chodzi o ewentualne wykluczenie możliwości niekorzystnego oddziaływania na rów N - 33, zmian w użytkowaniu gruntów, jednak ustalenia w tym zakresie nie mogą mieć wpływu na niniejsze postępowanie, które zmierza do określenia zobowiązanego do utrzymania w odpowiednim stanie konkretnego urządzenia. Jeśli natomiast chodzi o zobowiązanie organu pierwszej instancji do wyjaśnienia funkcji jaką spełnia rów N - 33, położony na terenie miejscowości [...], Sąd – analizując całość akt sprawy – stwierdził, że Starosta Powiatu [...], poczynił konieczne ustalenia w tym zakresie (oględziny przeprowadzane z udziałem stron postępowania, rozprawa wodno – prawna, zbadanie zapisów ewidencji urządzeń melioracyjnych będącej w posiadaniu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. oraz zapisów wykazu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych). Trudno obecnie spekulować jakie jeszcze inne środki dowodowe miał na myśli Wojewoda [...], skoro – mimo "bogatego" materiału dowodowego – nie wskazał ich. Organ pierwszej instancji wyraził swój pogląd, co do funkcji, jaką spełnia sporny rów. Wyraźnie wskazał, że jest to urządzenie melioracji wodnych, należące do systemu urządzeń melioracji lasów, którym odprowadza się – tranzytem przez grunty H. K. i J. L. – wody z lasów do Potoku [...]. Organ uznał, iż jest to urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, natomiast rzeczą organu odwoławczego było rozstrzygnąć, czy jest to stanowisko prawidłowe, czy w sposób właściwy wyciągnięto wnioski z materiału dowodowego, a w konsekwencji, czy zasadnie zastosowano przepis art. 77 ust. 1 Prawa wodnego i zobowiązano Nadleśnictwo do wykonania konserwacji rowu. Inaczej mówiąc, Wojewoda [...] powinien był wydać rozstrzygnięcie w oparciu o treść art. 138 § 1 k. p. a., pamiętając, że w sytuacji stwierdzenia braku potrzebnego dokumentu (np. z ewidencji gruntów i budynków) mógł, a nawet powinien był, samodzielnie uzupełnić ten brak. Jest bowiem organem odwoławczym (art. 138 k. p. a.) a nie kasacyjnym, zatem przysługują mu uprawnienia do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie objętym dyspozycją art. 136 k. p. a. Uchylając się w istocie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, Wojewoda [....] naruszył art. 138 § 2 k. p. a., które to naruszenie – jako niewątpliwie mające wpływ na wynik sprawy – spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, zgodnie z treścią art. 145 § 1 lit. c ) p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań i ustaleń Sądu. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku oparto na treści art. 152 p.s.a. oraz treści art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z póź. zm) w zw. z art. 97 § 2 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.