II SA/Wr 1128/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia WSA – Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA - Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego I. oddala skargę; II. przyznaje adw. M. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Z., na podstawie art. 104 kpa oraz art. 31 i 43 ustawy z dnia 29 listopada1990r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku E. S. z dnia [...] "o przyznanie zasiłku minimum socjalnego w kwocie [...] zł w miesiącu [...]", uzupełnionego zapisem z dnia [...], że wnioskodawca ubiega się "o zasiłek okresowy w kwocie [...] zł", odmówił przyznania tego zasiłku z powodu braku środków na ten cel. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że w tym czasie wnioskodawca był bezrobotnym bez prawa do zasiłku i prowadził odrębne gospodarstwo domowe. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub rodziny nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na: długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia, brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Zasiłek okresowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej, zleconych gminie i nie ma on charakteru publicznego prawa podmiotowego. Ma on charakter fakultatywny, gdyż przyznawany jest nie tylko z uwagi na potrzeby i uprawnienia, ale również stosownie do posiadanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej środków finansowych. Aby dać, trzeba mieć. W związku z tym, nie można żądać wypłaty zasiłku okresowego z pomocy społecznej nawet wtedy, gdy są spełniono wszystkie warunki do jego przyznania, ponieważ nie jest to świadczenie obligatoryjne (wyrok NSA z dnia 17 września 1998r., sygn. akt I SA 748/98). W tym czasie Ośrodek nie wypłacał zasiłków okresowych, ponieważ nie otrzymał z budżetu państwa środków na ten cel. Pomoc adekwatną do jego możliwości, tj. zasiłek celowy w kwocie [...] zł wnioskodawca otrzymał dnia [...],a kolejny w tej samej kwocie dnia [...]. Jednocześnie organ I instancji podkreślił, że zasiłki z pomocy społecznej nie są jedyną formą wspierania osób znajdujących się w trudnych warunkach. Są one tylko jednym, uzupełniającym ogniwem w systemie zabezpieczeń i ubezpieczeń, a prawa do pomocy społecznej państwa nie realizuje się tylko w formie tych zasiłków (wyrok TK z dnia 20 listopada 2001r., sygn. akt SK 15/01, OTK 2001/8/2520). Niewątpliwie taką formą pomocy był dodatek mieszkaniowy, który otrzymywała matka E.S. – W. S., główny najemca całego lokalu, w tym również i tego, w którym strona mieszka. Powyższy dodatek został przyznany na czas od dnia [...] do dnia [...] w kwocie [...] zł/mies., a później od dnia [...] do dnia [...] w kwocie [...] zł/mies. Reasumując organ orzekający stanowczo podkreślił, że odmowa przyznania zasiłku okresowego wynika z braku środków finansowych na ten cel. Od powyższej decyzji E. S. wniósł odwołanie, w którym stwierdził, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Z. pogwałcił przepisy prawa i dokonał aktu zmierzającego do zniweczenia prawa stosując odpowiednie środki, tj. przewlekłość postępowania objawiającego się jego bezczynnością w celu uniemożliwienia mu drogi odwoławczej oraz narażenie go na cierpienie psychiczne, depresję, stres, poniżenie. Dodał, iż argumentacja użyta w decyzji nie świadczy o dobrej woli, a wręcz odwrotnie oznacza, że Kierownik Ośrodka nie chce naprawić wyrządzonej krzywdy. Z jednej strony oświadcza, że nie posiada środków finansowych, następnie przywołuje orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których rzekomo wynika, że jest to tylko jego wola i upoważniony jest do podejmowania tego typu działań (odmowa zasiłku) lub nie podejmowania żadnych działań (nie wydanie decyzji). W świetle zaistniałych faktów odwołujący się domagał się zasiłku okresowego od miesiąca [...] do dnia [...] (po [...] zł za miesiąc) oraz zadośćuczynienia za doznaną krzywdę w kwocie [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 2 ust. 3 i 4, art. 4 ust. 1, art. 31 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że E. S. pismem z dnia [...] zwrócił się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Z. z wnioskiem o przyznanie zasiłku "minimum socjalnego w kwocie [...] zł". Kierownik Ośrodka, zobowiązany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 września 2002r., sygn. akt SAB/Wr 92/2001, decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił przyznania świadczenia, o które ubiegała się strona. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie podnosząc, że obowiązkiem pomocy społecznej jest zabezpieczenie osobom warunków do mieszkania, opału i środków potrzebnych do życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] nr SKO [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji po ustaleniu, że E. S. ubiega się o przyznanie zasiłku okresowego w kwocie [...] zł, decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił jego przyznania z uwagi na brak środków na zasiłki okresowe. Od decyzji tej E. S. odwołał się, domagając się przyznania zasiłku okresowego w wysokości [...] zł na okres od [...] do [...] oraz zadośćuczynienia za doznana krzywdę w kwocie [...] zł. Organ odwoławczy wskazał, że zasiłek okresowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach realizacji zadań zleconych gminie z zakresu administracji rządowej, nie posiada on charakteru publicznego prawa podmiotowego, ponieważ przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia, brak uprawnień do renty rodzinnej lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Według art. 4 ust. 1 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie od czerwca 2000r. nie przekraczał: 1) na osobę samotnie gospodarująca - 401 zł, 2) na pierwszą osobę w rodzinie - 364 zł, 3) na drugą i dalsze osoby w rodzinie powyżej 15 lat - 256 zł, 4) na każdą osobę w rodzinie poniżej 15 lat -183 zł. Z przedłożonych Kolegium akt sprawy wynika, że E. S. w dacie złożenia wniosku był osobą samotnie gospodarującą, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w K., bez prawa do zasiłku. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżona decyzja organu I instancji nie narusza prawa, a zatem odwołanie strony nie może zostać uwzględnione. Świadczenie pieniężne w formie zasiłku okresowego jest świadczeniem uznaniowym, które jest przyznawane stosownie do posiadanych przez organ pomocy społecznej możliwości, a tym samym mogą być tu wykorzystywane postanowienia art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którymi potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z przedłożonych organowi odwoławczemu akt sprawy wynika, że w okresie, w którym strona domagała się przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego Ośrodek Pomocy Społecznej w P. Z. nie dysponował żadnymi środkami finansowymi na zasiłki okresowe. W tym czasie osobom i rodzinom przyznawano wyłącznie pomoc w formie zasiłków celowych i strona także otrzymała taką pomoc, tj. w [...] i [...] w łącznej wysokości [...] zł. Ponadto organ II instancji zauważył, że żądanie strony dotyczące przyznania zadośćuczynienia w wysokości [...] zł nie może być rozpatrzone w drodze postępowania administracyjnego. Strona może wystąpić z roszczeniem o zadośćuczynienie do sądu powszechnego z powództwa cywilnego. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu E. S. wniósł o przyznanie zasiłku okresowego od miesiąca [...] do [...] w kwocie po [...] zł na miesiąc, podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zgodność wydanych aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Przepisy powołanej ustawy mają zastosowanie do rozpoznania niniejszej sprawy w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Rozpatrując skargę Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o jakim wyżej mowa. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Według jej art. 31 ust. 1 zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na: 1) długotrwałą chorobę, 2) niepełnosprawność, 3) brak możliwości zatrudnienia, 4) brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, 5) możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Natomiast kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 4 ust. 1 ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp tych do świadczeń, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Pomoc społeczna nie została tym samym oparta na zasadzie powszechności. Jednocześnie przepis art. 2 ust. 2 omawianej ustawy stanowi, że celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika kolejne ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej – mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania (art. 1 ust. 1 ustawy). Należy dodać, że w myśl art. 2 ust. 4 tej ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Inaczej mówiąc, możliwe do spełnienia jest tylko to, na co pozwalają środki w chwili załatwienia sprawy. Oczywiście nie wyklucza to wniesienia ponownego wniosku o zasiłek, jeśli tylko zostaną spełnione przez wnioskodawcę ustawowe przesłanki do jej otrzymania, a ośrodek pomocy społecznej będzie dysponował środkami, o jakich traktuje przytoczona norma prawna. W świetle powyższego, istotnego znaczenia nabiera stwierdzenie, że decyzja oparta na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że jego argumentacja co do rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. Zaś w myśl tego przepisu prawa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 kpa – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Organy rozpoznające niniejszą sprawę w niczym powyższym przepisom prawa nie uchybiły. Organ I instancji wyraźnie powołał się na ograniczone możliwości finansowe, wskazując, iż w tamtym okresie nie otrzymał z budżetu państwa żadnych środków na wypłaty zasiłków okresowych oraz na to, że E. S. w miesiącu [...] i [...] otrzymał zasiłki celowe w kwocie po [...] zł. Sąd posiada również wiedzę, że skarżący od kilku lat objęty jest opieką Ośrodka Pomocy Społecznej i pomoc taką w różnej formie i na różne potrzeby nieustannie otrzymuje. Fakt ten upodabnia działania organu I instancji do stałego utrzymywania skarżącego, a nie pomocy w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazł, do czego organy pomocy społecznej zgodnie z wyżej powołanym przepisem art. 1 ust. 1 omawianej ustawy są powołane. Konieczność zaspokojenia potrzeb nie tylko skarżącego, ale i innych osób objętych pomocą społeczną, przy istniejących środkach – niewystarczających, by zrealizować wszystkie oczekiwania – wymaga wyboru nie tylko co do sposobu załatwienia wniosków o przyznanie pomocy społecznej (przyznać pomoc albo jej odmówić), ale także co do rozmiaru przyznanej pomocy. Organy orzekające w sprawie ten wybór należycie uzasadniły, tym bardziej, że przyczyną podjętego rozstrzygnięcia był po prostu brak środków finansowych na ten cel. Dodać przy tym należy, że świadczenia przyznawane w ramach zasiłku okresowego nie mają charakteru roszczeniowego. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny ich kontrola jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy decyzyjne nie uchybiły powyższym zasadom, a wydane przez nie decyzje w niczym nie naruszają zarówno prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia wniosku, jak również przepisów procedury administracyjnej. Problemem możliwości zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. SK 15/01 (OTK 2001/8/252) rozważając zgodność art. 31 ust. 1 ustawy oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz. U. Nr 26, poz.140) z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Uznając, że w/w przepisy są zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że: "pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej. W ustawodawstwach krajów europejskich prawo do świadczeń nie opiera się na ogólnej zasadzie roszczeniowości, lecz raczej kieruje się zróżnicowaniem pozycji prawnej świadczeniobiorcy w zależności od rodzaju świadczenia. Także na gruncie polskiej ustawy o pomocy społecznej można wyróżnić świadczenia, które muszą być udzielone (np. zasiłek stały przewidziany w art. 27), które powinny zostać udzielone (np. schronienie, posiłek i niezbędne ubranie – art. 13) oraz takie, które mogą zostać udzielone (np. pomoc mająca na celu ekonomiczne usamodzielnienie osoby lub rodziny)." Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "w komentarzu do art. 67 ust. 2 Konstytucji wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych" (Piotr Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1977r., Warszawa 2000, s. 91). W opinii Trybunału Konstytucyjnego prawo do zabezpieczenia społecznego nie realizuje się zatem wyłącznie w formie pomocy społecznej, a tym bardziej w szczególnej postaci tej pomocy jaką stanowi zasiłek okresowy, który jest jednym ze świadczeń, które ustawodawca przewidział w ramach zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy. Ilustracją tego aspektu jest nałożenie w art. 1 ust. 3 ustawy na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązku współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej". W świetle powyższego uznać należy, że wydane w sprawie decyzje w niczym nie naruszają przepisów prawa materialnego będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Odnośnie zgłoszonego w skardze żądania przyznania zadośćuczynienia wskazać należy, iż w przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania spraw, które nie zostały enumeratywnie wymienione w powyższym unormowaniu. W szczególności Sąd nie jest władny do rozpoznania sprawy zadośćuczynienia. Wobec tego co wcześniej powiedziano, stosownie do art. 151 powołanej wyżej ustawy, skarga podlegała oddaleniu, co orzeczono w wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje oparcie w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. Nr 163, poz. 1348/ w związku z art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.