II SA/Wr 113/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – sprawozdawca Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Stara Kamienica z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Mała Kamienica oddala skargę Wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 ust. 1 u.s.g.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego z powodu istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W uzasadnieniu skarżący zarzucił ponadto istotne naruszenie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. Według powołanych przepisów organ miał określić w uchwale w szczególności minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji, przy czym ilość miejsc parkingowych należało określić w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Tymczasem w zaskarżonej uchwale organ określił jedynie, że należy zapewnić co najmniej 2 miejsca parkingowe (włączając miejsca parkingowe w garażach). W toku postępowania nadzorczego skarżący uzyskał wyjaśnienie, ze treść tego zapisu planu związana była z faktem znacznego zainwestowania obszaru, na którym znajduje się jedno mieszkanie właścicieli terenu, więc właściwe zagospodarowanie i obsługę terenu zapewnią 2 miejsca parkingowe. Działalność gospodarcza na tym terenie ma charakter okresowy, zaś liczba zatrudnionych jest zmienna, stąd nie wykorzystano alternatywnych parametrów obliczania miejsc. Skarżący wskazał, że obszar planu stanowi teren 1P – teren produkcji, o przeznaczeniu podstawowym – produkcja i sprzedaż towarów z drewna lub materiałów drewnopodobnych (okna, drzwi, meble itp.) oraz uzupełniającym – funkcja mieszkaniowa jako przeznaczenie wbudowane w obiekty przeznaczenia podstawowego, nie występująca samodzielnie na danym terenie oraz urządzenia i obiekty towarzyszące, zieleń. Według uzyskanych wyjaśnień zmiana planu miejscowego ma umożliwić budowę wiaty na materiały niezbędne do produkcji. Uwzględniając przeznaczenie podstawowe terenu należało uznać dwa miejsca parkingowe za niewystarczające. Miejsca te będą potrzebne dla samochodów dostawczych oraz pojazdów pracowników bądź klientów przedsiębiorcy. Odniesienie liczby miejsc parkingowych do mieszkania nie uwzględnia podstawowego przeznaczenia terenu. Stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Według skarżącego w uchwale nie zamieszczono w ten sposób ustalenia wymaganego zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że ustalając ilość miejsc parkingowych ,,nie odniósł się" od kryteriów ustanowionych w rozporządzeniu, mając na uwadze uwarunkowania terenowe. Na terenie planu znajduje się jedno mieszkanie. Pozostałych kryteriów nie można było uwzględnić z uwagi na okresowy charakter działalności gospodarczej i zmienną ilość zatrudnionych. Jest to firma rodzinna i należy zapewnić miejsca parkingowe dla mieszkańców, gdyż jest to jedyna rzeczywista potrzeba. Na pobliskim terenie syna właścicieli możliwe jest również parkowanie pojazdów. Według ustawy organ powinien określić minimalną liczbę miejsc parkingowych i to zrealizował. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Odnośnie samorządu gminnego art. 85 u.s.g. stanowi, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W szczególności wojewoda jako organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały rady gminy sprzecznej z prawem, ale jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Po upływie terminu do wydania tego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewoda może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Z kolei sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracyjnej również pod względem zgodności z prawem (art. 1 p.u.s.a.). Należy ponadto przyjąć, że wojewoda jako organ nadzoru przy wnoszeniu skargi do sądu administracyjnego nadal podlega ograniczeniom ustanowionym w art. 91 u.s.g. W szczególności nie może skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie kryterium innego, niż kryterium legalności. Nie ulega wątpliwości, że zgodność z prawem wymaga dochowania zgodności także z rozporządzeniem wykonawczym do ustawy (art. 87 ust. 1 Konstytucji), w tym przypadku wydanym na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. Nie było podstaw do kwestionowania przez sąd konstytucyjności tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie § 4 pkt 9c rozporządzenia. Według art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały) w planie miejscowym określa się obowiązkowo ,,minimalną liczbę miejsc do parkowania". W tym przedmiocie zaskarżona uchwała stanowi, że ,,należy zapewnić co najmniej 2 miejsca parkingowe (włączając miejsca parkingowe w garażach)". Organ trafnie argumentował, że ten zapis planu realizuje w pełni wymóg wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Powinno być również niewątpliwe, że kwestionowanie samej liczby miejsc ustanowionej w uchwale następowałoby poza kryterium legalności (gdyby przykładowo organ określił ilość miejsc parkingowych bez uwzględnienia rzeczywistych potrzeb). Wymagało więc jedynie rozstrzygnięcia, czy brak odniesienia się w uchwale w sposób wyraźny do jednego z kryteriów ustanowionych w § 4 pkt 9c rozporządzenia wykonawczego oznaczał naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), czyli niezamieszczenie w uchwale obowiązkowego składnika planu (art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). Odnośnie tego zagadnienia przyjmuje się powszechnie, że pomimo nazwania elementów planu wymienionych w ust. 2 art. 15 składnikami obowiązkowymi, powinność ich ustanowienia uzależniona jest od istnienia warunków faktycznych na danym terenie, uzasadniających potrzebę danej regulacji. W nin. sprawie organ wyjaśnił, ze przyjął kryterium określenia ilości miejsc parkingowych w odniesieniu do ilości mieszkań. Nie było naruszeniem prawa pominięcie wskazania tego kryterium w samej uchwale. Kwestia, czy organ powinien uwzględnić pozostałe kryteria (ilość zatrudnionych albo powierzchnia obiektów produkcyjnych) oraz w jaki sposób, wchodziła w zakres oceny celowości, nie zaś legalności planu. Nie był więc uzasadniany zarzut skarżącego, że przyjęcie przez organ kryterium nie odnoszącego się do przeznaczenia podstawowego terenu, lecz uzasadnionego warunkami terenowymi, oznaczało naruszenie prawa. Dlatego oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 18.05.2012 r.