II SA/Wr 1131/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki zbiornika wodnego oraz obiektów małej architektury na działce nr [...] przy ul. B. C. [...] w N. oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. powołując się na przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał R. Z. dokonać rozbiórki zbiornika wodnego oraz obiektów małej architektury tj. kaskady i obudowy studzienki, wykonanych na terenie nieruchomości położonej w N. ul. B. C. [...] /działka nr [...], obręb S. M./. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ orzekający wyjaśnił, że w związku z pismem skierowanym przez Z. P., informującym o samowolnym wykonywaniu robót budowlanych na terenie opisanej we wstępie nieruchomości, przeprowadzono w dniu [...]r. jej oględziny, podczas których stwierdzono, że za budynkiem nr [...] /na działce oznaczonej numerem [...]/ został wybudowany zbiornik wodny o wymiarach 6,36 m x 9,08 m i głębokości 1,20 m. Przy zbiorniku wbudowano w grunt osadnik metalowy osłonięty obudową drewnianą na cokole murowanym. Od studzienki w kierunku zbiornika wykonano kaskadę w postaci stopni z kamieni polnych ułożonych na zaprawie oraz ułożonych luzem. Ustalono, że w.w. obiekty i roboty budowlane zostały wykonane bez zgłoszenia i bez pozwolenia na budowę przez R. Z. w okresie od jesieni [...]r. do lata [...]r., przy czym zbiornik wodny został wybudowany do gromadzenia wód opadowych odprowadzanych z budynku mieszkalnego nr [...] i nr [...] przy ul. B. C. w N.. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane obiekty małej architektury są obiektami budowlanymi, które wymagają zgłoszenia do właściwego organu na 30 dni przed ich budową /art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy/. Podał jednocześnie, że obiekt taki jak zbiornik wodny nie został ujęty jako inwestycja nie wymagająca pozwolenia na budowę, których wykaz jest zamieszczony w art. 29, zawierającym enumeratywną listę obiektów i robót budowlanych wyłączonych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że zaniechanie uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do budowy innych obiektów i robót budowlanych jest naruszeniem prawa i musi być traktowane jako samowola budowlana. Przepis art. 3 pkt 3 określa, że zbiorniki są budowlami, zaliczonymi do obiektów budowlanych, a w związku z tym jego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku wybudowania takiego obiektu bez pozwolenia na budowę, podlega on wyłącznie przepisom art. 48 ustawy Prawo budowlane. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wskazał, że w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z samowolną budową obiektów budowlanych, które obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu ich rozbiórki. Wynika to z art. 48 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Decyzję tę zakwestionował R. Z. poprzez odwołanie wniesione do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., zawierające zarzut rażącego naruszenia art. 35 kpa oraz art. 7 kpa. W ocenie odwołującego się taka wadliwość decyzji, a przede wszystkim podejmowanie czynności procesowych po upływie terminów wskazanych w art. 35 kpa powodowały, że zaskarżona decyzja jest pozbawiona podstaw prawnych i nie powinna znaleźć się w obrocie prawnym. Ponadto w odwołaniu R. Z. podniósł, że nie umożliwiono mu uczestniczenia w każdym stadium postępowania oraz wyjaśnił, że zbiornik wodny gromadzący wody opadowe został wybudowany w [...] roku, natomiast w latach [...]-[...] realizowane były tylko roboty wykończeniowe tj. uszczelnienie masą wodoodporną oraz malowanie. Podał też, że obiekty małej architektury są tylko atrapami, które w każdej chwili można rozebrać. Wskazał ponadto na wieloletni konflikt pomiędzy nim a Z. P. i ocenił krytycznie "styl pracy" organów nadzoru budowlanego. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...]r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko przyjęte w sprawie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty dotyczące prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego są – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – bezzasadne. Z akt sprawy wynika, że w toku prowadzonego postępowania R. Z. był na bieżąco zawiadamiany o podejmowanych przez organ działaniach w sprawie oraz uczestniczył w przeprowadzonych w dniu [...]r. oględzinach, o czym świadczy treść protokołu na tę okoliczność sporządzonego oraz zwrotne potwierdzenie odbioru pisma informującego o przeprowadzeniu oględzin. Ponadto wobec złożonych wyjaśnień oraz ustaleń dokonanych w trakcie oględzin za datę realizacji przedmiotowego zbiornika uznać należy rok [...] i [...]. W powołanych okolicznościach organ odwoławczy uznał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowych obiektów za prawidłową. Korzystając z prawa do zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu drugoinstancyjnym, R. Z. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu. W skardze powołał się na przepis art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zarzucił – tak jak poprzednio w odwołaniu – naruszenie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów art. 35 oraz art. 7 kpa. Stwierdził, że "organ nadzoru budowlanego został powołany do tego, ażeby rozpatrywać sprawy zgodnie z prawem i terminowo", natomiast w tej sprawie "wszelkie działania organu I instancji były prowadzone po terminie, niezgodnie z kpa i art. 35". W pozostałym zakresie argumentacja skargi stanowi powtórzenie treści odwołania wniesionego przez R. Z. od decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego, wydanej w sprawie. Do skargi dołączona została kserokopia zbiorowego oświadczenia [...] osób – sąsiadów skarżącego zamieszkałych w promieniu od 10 do 50 mb od zbiornika, z którego treści wynika, że R. Z. rozpoczął budowę zbiornika wodnego na gromadzenie wód opadowych w roku [...]. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie i odwołał się do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu swojej argumentacji podał, że orzeczenie będące przedmiotem skargi jest wynikiem ustalenia, iż inwestor popełnił samowolę budowlaną. Fakt ten został w sposób bezsporny udowodniony, wobec czego organ nadzoru budowlanego nie miał innej możliwości orzeczenia w sprawie, jak tylko przy zastosowaniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika zatem, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą, zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku prowadzonych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu lub czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Ocena tej zgodności odbywa się w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania informacyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zważyć przede wszystkim należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. stanowi przepis art. 48 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Zgodnie z jego treścią właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z nie budzących wątpliwości ustaleń dokonanych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym wynika, że na działce nr [...] przy ul. B.C. [...] w N. zrealizowane zostały przez R. Z. roboty budowlane w wyniku których powstały obiekty budowlane w postaci budowli oraz obiektów małej architkektury /w rozumieniu art. 3 pkt 1, 3, 4 b, 6 i 7 ustawy – Prawo budowlane/. Konkretyzując dwa ostatnie określenia wskazać należy, że efektem wykonanych robót budowlanych było wybudowanie zbiornika wodnego oraz kaskady i obudowy studzienki. Obiekt budowlany stanowiący zbiornik wodny objęty jest – w ocenie Sądu – treścią art. 3 pkt 3 powoływanej ustawy – Prawo budowlane i jednocześnie nie odpowiada on żadnej kategorii obiektów ani robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, uwzględnionych w enumeratywnym wyliczeniu zawartym w przepisie art. 29 omawianej regulacji. Wobec nadanego przez ustawodawcę taksatywnego charakteru tego przepisu, wykluczającego jednocześnie stosowanie wobec niego wykładni rozszerzającej, realizowanie takiej inwestycji podporządkowane zostało reżimowi przepisu art. 28 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, stanowiącego, że "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30". Jednocześnie istotne jest, że z przepisu art. 3 pkt 7 tej ustawy wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych należy przez to rozumieć m.in. budowę, której ustawowe rozumienie wyjaśnione zostało w pkt 6 art. 3 omawianego aktu normatywnego poprzez określenie, że jest to m.in. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu /a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa obiektu budowlanego/. Obiekt budowlany natomiast zgodnie z przepisem pkt 1 powoływanego powyżej art. 3 ustawy – Prawo budowlane, zawierającego słowniczek wyrażeń ustawowych, definiowany jest m.in. jako budowla, przez którą należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury np. zbiorniki /art. 3 pkt 3 ustawy/. Natomiast zrealizowane przez skarżącego obiekty małej architektury ogrodowej podporządkowane zostały regulacji art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 1, 1a i pkt 2, z których wynika, że zamiar ich wykonania należało zgłosić właściwemu organowi a przystąpienie do prac budowlanych uzależnione zostało przez ustawodawcę od niewniesienia sprzeciwu przez ten organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Okolicznością nie kwestionowaną przez skarżącego – z zasadniczym w sprawie znaczeniu – jest wybudowanie przedmiotowych obiektów bez spełnienia wymogów ustanowionych w przepisach art. 28 i art. 30 ustawy – Prawo budowlane, a to obligowało organy orzekające do zastosowania przepisu art. 48 tej ustawy. W warunkach obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanu prawnego, statuowanego m.in. powoływanymi powyżej przepisami ustawy – Prawo budowlane i wobec wskazanych wcześniej okoliczności faktycznych nie można zarzucić zaskarżonej decyzji ani poprzedzającej ją decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego, niezgodności z prawem. Zważyć bowiem należy, że naruszenie przepisów art. 28 i art. 30 powoływanej ustawy sankcjonowane jest poprzez treść art. 48 tego aktu normatywnego. Istotna jest też zastosowana z woli ustawodawcy kategoryczność i bezwzględność powołanego powyżej art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Należy ją zresztą postrzegać także poprzez wykładnię historyczną, która niejako narzuciła przyjęcie we wskazanym przepisie tak drastycznego i bezwarunkowego rozwiązania normatywnego. Trzeba też mieć na względzie cel tego przepisu, jakim było wyposażenie organów administracji publicznej w instrument umożliwiający zdecydowane eliminowanie skutków naruszenia prawa, w tym przede wszystkim naruszenia wskazywanego wcześniej art. 28 czy art. 30 ustawy - Prawo budowlane, co sprawia że ustanowiona w nim sankcja zaliczana jest do kategorii czynników generalnej prewencji /np. J. Siegień: Prawo budowlane, komentarz Warszawa 2002r./. Podnoszone w skardze argumenty dotyczące wadliwości formalnej zaskarżonego orzeczenia i orzeczenia je poprzedzającego nie zasługują na uwzględnienie. Niezasadny jest zarówno zarzut naruszenia przepisu art. 10 kpa, ustanawiającego zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, jak i art. 7 kpa, wymagającego m.in. przestrzegania prawa i ustalenia prawdy obiektywnej w sprawie. W ocenie Sądu materiał zebrany w sprawie wskazuje jednoznacznie, że organy orzekające zapewniły skarżącemu czynny udział w poszczególnych stadiach postępowania i w tym zakresie nie dopuściły się uchybień i naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak samo odnieść się należy – zdaniem Sądu – do zarzutu naruszenia art. 7 kpa. Prawidłowość ustaleń faktycznych wobec całokształtu materiału dowodowego nie budzi wątpliwości. Ustalone fakty stanowiące podstawę dla subsumpcji zostały zresztą podane lub potwierdzone przez R. Z.. Wskazywanie przez niego jako daty rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie zbiornika wodnego roku [...] nie ma znaczenia w sprawie, bowiem w warunkach prawnych stworzonych powoływaną poprzednio ustawą – Prawo budowlane i istotnych w tej sprawie, uwzględniać należy moment zakończenia robót budowlanych. Nawet gdyby konsekwentne powoływanie się przez skarżącego na tą datę odczytywać jako sugestię skierowaną na możliwość zastosowania w sprawie art. 49 ustawy – Prawo budowlane, to przede wszystkim należy zważyć, że ustawodawca łagodząc sankcję określoną w przepisie poprzedzającym, jednym z warunków skorzystania z art. 49 tej ustawy, ustanowił upływ 5 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego, a to – zgodnie z twierdzeniami skarżącego nastąpiło w [...]r. Sąd dokonując oceny w omawianym powyżej zakresie dodatkowo zwrócił uwagę, że skarżący podaje jako przyczynę wybudowania zbiornika wodnego, gromadzącego wody opadowe, konieczność likwidacji szamba i nakazu włączenia się do instalacji kanalizacyjnej wybudowanej przez gminę. W protokole z przesłuchania R. Z. z dnia [...]r. znajduje się zapis o otrzymaniu stosownego pisma w tej sprawie w [...] roku. Ponadto w trakcie wcześniej przeprowadzonej czynności przesłuchania /w dniu [...]r./ skarżący wyjaśnił jak wskazuje treść protokołu, że roboty budowlane związane z budową basenu rozpoczął jesienią [...] roku, a zakończył latem [...] roku. Pozwala to poddać w wątpliwość wiarygodność twierdzeń skarżącego o rozpoczęciu budowy tego obiektu [...] roku, niezależnie od tego, co zostało powyżej w tej kwestii wyjaśnione. Nieprawidłowo skarżący ocenia również skutki naruszenia art. 35 kpa w prowadzonym w tej sprawie postępowaniu. Ustanowione w nim terminy załatwienia spraw administracyjnych stanowią przede wszystkim gwarancję dla stron postępowania uzyskania orzeczenia w określonym czasie, w sposób zgodny z zasadą przyjętą w art. 12 kpa i powinny być przestrzegane. Dodatkowo ustawodawca niejako "wyposażył" strony postępowania w możliwość korzystania ze środków ochrony przed bezczynnością organów administracji publicznej przyznanych w postępowaniu administracyjnym instancyjnym i sądowo-administracyjnym. Zważyć jednak należy, że uchybienie tym terminom przez organ prowadzący postępowanie w sprawie i właściwy dla jej przedmiotu nie znosi jego obowiązku załatwienia sprawy, ani nie pozbawia go kompetencji orzeczniczej. Wywołuje ono jedynie skutki procesowe określone w art. 36 kpa. Uchybienie w tym zakresie pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanej decyzji i nie może stanowić samodzielnej przesłanki pozbawienia jej tego waloru. Dokonując oceny w ustawowo określonym zakresie oraz w odniesieniu do właściwego dla rozpoznawanej sprawy stanu prawnego, Sąd uznał, że prawidłowo zastosowano w niej przepisy prawa materialnego, a uchybienie w toku podejmowanych czynności procesowych wymogom procedury administracyjnej, wynikającym z treści art. 35 kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem brak jest podstaw dla uwzględnienia skargi. Dodatkowo Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że błędne wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 kpa wobec treści rozstrzygnięcia i jednoznacznej treści uzasadnienia kwalifikować należy – zgodnie z przyjętymi standardami proceduralnymi – jako oczywistą omyłkę, wymagającą sprostowania w zastrzeżonym dla tego rodzaju nieistotnej wadliwości, trybie rektyfikacji. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł, jak w sentencji. H.B. 23.09.2005r.