II SA/Wr 1134/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska (sprawozdawca) Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2005 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu O. z dnia [...] r. Nr [...], II. nie orzeka w przedmiocie wykonalności decyzji wymienionych w punkcie I. Przedmiotem skargi J. M. jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu O. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. skarżący wystąpił o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., stwierdzając, iż obecnie pobierane świadczenie przedemerytalne zostało przyznane od dnia 4 stycznia 2002 r. zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym dniu. Uprawnienie do przyznania świadczenia przedemerytalnego wg zasad obowiązujących w dniu 31 grudnia 2002 r. wywodzi z ustawy obowiązującej od dnia 6 lutego 2003 r. Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatu O. odmówił przyznania świadczenia przedemerytalnego na zasadach obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2002 r., jako podstawę prawną wydania decyzji podał art.37 k, art.2 ust. 2 lit.c, art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz.56 ze zm.) - dalej w skrócie ustawy o zatrudnieniu w związku z art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zamianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. w dniu [...] r. i złożył wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. W związku ze spełnieniem warunków określonych w art. 37 k ust.1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r.) decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznano skarżącemu świadczenie przedemerytalne w kwocie [...] zł od dnia [...] r. Ponadto wskazano, iż w myśl przepisów art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31grudnia 2001 r. przysługuje bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002 r. spełnili warunki do jego nabycia, a którym prawo to nie zostało przyznane. Od decyzji tej J. M. odwołał się i zarzucił, iż zastosowana przez organ interpretacja przepisu art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest błędna. Wskazał, iż w dniu [...] r. został zwolniony z pracy z przyczyn leżących po stronie zakładu pracy, a w dniu [...] r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O.. W dniu rejestracji nabył, zatem status osoby bezrobotnej, miał też udokumentowany [...] letni staż pracy oraz wiek [...] lat. Oznacza to, że spełnił warunki przewidziane w art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. i ma prawo do świadczenie przedemerytalnego na zasadach obowiązujących w dniu 31 grudnia 2001 r. Przyznane mu świadczenie przedemerytalne na podstawie przepisów obowiązujących od 1 stycznia 2002 r. jest niższe od tego, jakie powinien otrzymać, gdyż ograniczono je, zgodnie z "nowymi" przepisami, do wysokości 200% zasiłku dla bezrobotnych. Z tych względów wnosi o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenie przedemerytalnego wg zasad obowiązujących w dniu 31 grudnia 2001r. Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31grudnia 2001 r., przysługuje bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002 r. spełnili warunki do ich nabycia. Skarżący zarejestrował się w dniu [...] r. uzyskując prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. nie mógł, zatem nabyć prawa do świadczenia przedemerytalnego na zasadach obowiązujących w 2001 r., bowiem pobierając świadczenie przedemerytalne nie posiadał statusu osoby bezrobotnej. Ponadto wyjaśnił, iż sporny przepis został opracowany dla osób, które nie uzyskały wcześniej żadnych świadczeń i regulacja ta nie daje podstaw do przekwalifikowania świadczeń mniej korzystnych na bardziej korzystne. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu O. oraz przyznanie prawa do świadczeni przedemerytalnego wg zasad obowiązujących w dniu 31 grudnia 2001 r. Zarzucił, iż organy obu instancji niewłaściwie stosują przepisy ustawy nowelizującej z dnia 20 grudnia 2002 r. Ustawa ta przywraca prawo do świadczeń przedemerytalnych na zasadach obowiązujących w dniu 31 grudnia 2001 r. wszystkim bezrobotnym, którzy spełnili warunki do nabycia tego świadczenia w okresie do dnia 12 stycznia 2002 r. Interpretacja tego przepisu zaprezentowana w decyzjach organów obu instancji, ograniczająca zastosowanie noweli tylko do bezrobotnych, którym do dnia 12 stycznia 2002 r. nie ustalono prawa do świadczenia przedemerytalnego jest wadliwa, bowiem do takiego twierdzenia brak podstaw w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji dodatkowo powołując pismo Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, Departament Polityki Rynku Pracy z dnia 6 lutego 2003 r. Nr DRP IV 075/4-1/MW/2003, którego nie dołączono do sprawy, a z którego jak stwierdzono wynika, że osoby, które między 1 a 12 stycznia 2002 r. były zarejestrowane jako bezrobotne i spełniły warunki do nabycia zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego na "starych zasadach" mogą nabyć od dnia następnego prawo do zasiłku lub świadczenia. Osoby te muszą jednak wykazać, że w okresie od 1 do 12.01.2002 r. widniały w rejestrze bezrobotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis uzasadnia rozpatrywanie niniejszej skargi przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji lub postanowienia następuje w przypadku stwierdzenia wystąpienia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynika sprawy (art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dale w skrócie upsa). Jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm) - dalej w skrócie Kpa lub innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 §1 pkt 2 upsa). Skarga zasługują na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn w niej wskazanych. Sąd zgodnie z przepisem art. 134 upsa nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdził, iż zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wydano w warunkach określonych w art. 156 §1 pkt 3 Kpa. Powołany przepis stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy wydano dwie decyzje załatwiające sprawę, co do istoty, przy czym pierwsza z tych decyzji była ostateczna a rozstrzygnięcia dotyczą spraw tożsamych. Istota sprawy sprowadza się, zatem ustalenie, czy między sprawą rozstrzygniętą przez Starostę Powiatu O. ostateczną decyzją z dnia [...] r., oraz sprawą wszczętą wnioskiem skarżącego z dnia [...] r. i rozstrzygniętą decyzją tego samego organu z dnia [...] r. zachodzi stosunek tożsamości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w literaturze przedmiotu ukształtował się pogląd, że o tożsamości sprawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego można mówić, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Z przedstawionych przez organ odwoławczy akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Powiatu O. przyznał J. M. prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie. Rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] r. o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego na zasadach obowiązujących w dniu 31 grudnia 2001 r. Starosta Powiatu O. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 104 Kpa odmówił przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego na zasadach obowiązujących przed 1 stycznia 2002 r. W obrocie prawnym funkcjonują, zatem dwie decyzje rozstrzygające w sprawie przyznania J. M. prawa do świadczenia przedemerytalnego. Obie decyzje dotyczą prawa do świadczenia przedemerytalnego i wydano je na podstawie tego samego stanu faktycznego. Zmiany w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity: z 2001 r., Nr 6, poz. 56 ze zm) wprowadzone art. 3 ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r., Nr 6, poz. 65) nie uprawniały organu do wydawania kolejnej decyzji w sprawie uprawnień do świadczenia przedemerytalnego. Przedmiotem postępowania są, bowiem interesy prawne lub obowiązki, które po wydaniu decyzji są prawami nabytymi lub obowiązkami poszczególnych podmiotów. O tożsamości sprawy, decyduje charakter i zakres praw nabytych lub ustanowionych obowiązków (Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz - prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2002). Skarżący we wniosku twierdzi, iż przysługuje mu prawo do świadczenia przedemerytalnego, na podstawie przepisu ustawy w brzmieniu ustalonym na inny dzień niż przyjął to organ w decyzji ostatecznej. Wniosek skarżącego organ winien, zatem być rozpoznany w jednym z trybów szczególnych przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak sprecyzowania we wniosku, w jakim trybie winna nastąpić zmiana decyzji, obligował organ do pouczenia skarżącego o obowiązujących trybach zmiany decyzji ostatecznej i zapytania, w którym z tych trybów skarżący wnosi o zmianę decyzji ostatecznej. Wydanie przez organ pierwszej instancji kolejnej decyzji w trybie art. 104 Kpa w sprawie już ostatecznie rozstrzygniętej winno skutkować uchyleniem tej decyzji w trybie odwoławczym. Utrzymanie w mocy tej decyzji przez Wojewodę D. skutkować musiało stwierdzeniem przez Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 2 upsa, nieważności decyzji organów obu instancji. Z uwagi na rozpoznanie wniosku skarżącego przez organy administracji w niewłaściwym trybie Sąd nie ustosunkowywał się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji, a dotyczącej podstaw prawnych do przyznania skarżącemu świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy o zatrudnieniu w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2002 r. Z uwagi na charakter decyzji, których nieważność stwierdzono, nie orzeczono w przedmiocie ich wykonalności.