II SA/Wr 1140/02

\ WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA - Julia Szczygielska Sędzia NSA - Halina Kremis Sędzia WSA - Anna Siedlecka / sprawozdawca / Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Związku Kupców w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta L. z dnia [...] Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie skrzyżowania w ciągu drogi krajowej na ul. Z. w L. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] Nr [...]. 2 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] Związek Kupców w L. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta L. Nr [...] z dnia [...] o ustaleniu dla A sp. z o.o. w P. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie skrzyżowania w ciągu drogi krajowej na ulicy Z. w L. dz. nr [...] AM [...] Obręb [...]. Decyzji powyższej wnioskodawca zarzuca niezgodność lokalizacji z planem zagospodarowania przestrzennego miasta L. Jednocześnie Związek Kupców w L. podniósł, że nie uczestniczył w toczącym się postępowaniu jako strona, nie został też o wydaniu w/w decyzji poinformowany. Decyzją dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., działając na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowani terenu dla w/w spornej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w wyniku wniosku Związku Kupców w L., postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta L. Po przeprowadzeniu postępowania i dokonaniu analizy akt sprawy Kolegium ustaliło, iż sporna inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., uchwalonego przez Miejską Radę Narodową uchwałą nr [...] z dnia [...] oraz zmianą do planu zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej L. Nr [...] z dnia [...] i zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej L. Nr [...] z dnia [...]. Zgodnie z rysunkiem planu teren objęty wnioskiem usytuowany jest na obszarze oznaczonym K 1, dla którego w tekście planu określono funkcje i warunki zagospodarowania jako : ulica główna - G 2/2 - przebiegająca w ciągu drogi krajowej nr [...] Z. – P. (KD III ). Szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających 35 - 50 m. Zalecana minimalna odległość linii zabudowy od krawędzi jezdni - 25 m, minimalna dopuszczalna ( dla obiektów technicznych) - 10 m. Niezbędne wyburzenia związane z modernizacją drogi winny wynikać z opracowanego projektu technicznego. Planowana budowa skrzyżowania poziomego przewidziana jest w miejscu istniejącego skrzyżowania ulicy Z. i drogi nr [...]. Nie jest więc budową Sygn. akt II SA/Wr 1140/02 3 i nowego dojazdu do obszaru [...], na co wskazywał Związek Kupców a jedynie przebudową istniejącego skrzyżowania. Stosownie do przepisu art 4a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu jest nieważna jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli więc ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie są sprzeczne z ustaleniami planu to nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ orzekający nie bada ani celowości zamierzonej inwestycji, ani też możliwości technicznych wykonania tej inwestycji. Dopiero na etapie opracowywania projektu budowlanego oraz uzyskiwania pozwolenia na budowę inwestor musi wykazać, że spełnione zostały wszystkie warunki zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w przepisach szczególnych. Zatem żądanie aby w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu organ określił cel inwestycji nie znajduje uzasadnienia prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. rozpoznając ponownie sprawę, na skutek złożenia w trybie art. 127 § 4 k.p.a. wniosku przez Związek Kupców w L., decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium w uzasadnieniu decyzji podtrzymało dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji z dnia [...]. W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Związek Kupców w L. wniósł ojej uchylenie jako naruszającą prawo. Skarżący zarzuca, że z pkt 4b decyzji nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż skrzyżowanie ma zawierać pasy wjazdowe i zjazdowe. Związek Kupców zauważa, że został wymieniony - za zgodą Burmistrza L. - załącznik graficzny do decyzji, co oznacza, że warunki określone w tej decyzji nie mogą być spełnione, bowiem dotyczą już innego rozwiązania skrzyżowania, wymagającego ustalenia nowych warunków. Ponadto Kolegium nie ustosunkowało się do przekazanej przez skarżącego opinii inspektora Wydziału Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska, która "potwierdza, że wyłącznie dojazd do terenu [...] od ulicy F. lub K. jest zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sygn. akt II SA/Wr 1140/02 4 Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze Kolegium wskazuje, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wraz ze stosownym załącznikiem graficznym został złożony w marcu 2001 r. W toku trwającego postępowania o ustalenie warunków zabudowy o zagospodarowania terenu wnioskodawca w lipcu 2001 r. przedłożył raport oddziaływania na środowisko projektowanego skrzyżowania jednopoziomowego w ciągu drogi krajowej nr [...] w L. W opracowaniu tym program inwestycyjny i zakres inwestycji został przedstawiony na mapie w skali 1:500. Taki też zakres inwestycji uzyskał pozytywne uzgodnienie ze Starostą L. oraz Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w L. Również Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych Oddział Południowo-Zachodni we W., jako zarządca drogi, pismami z dnia [...] oraz z [...] pozytywnie zaopiniowała zamierzenie inwestycyjne. Zatem zmiana załącznika graficznego do decyzji wynikała z omyłki organu ustalającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i nie uwzględnieniu zmienionego załącznika graficznego z raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje : Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i normami prawa procesowego. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż podniesione przez stronę skarżącą Sygn.akt IISA/Wr 1140/02 5 W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzję wydano w trybie postępowania nieważnościowego, na skutek rozpoznania wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wszczęło z urzędu na żądanie organizacji społecznej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta L. z dnia [...] nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie skrzyżowania w ciągu drogi krajowej na ulicy Z. w L. Podkreślić należy, że przepisy k.p.a. tylko w przypadku określonym w art. 31 tej ustawy, przewidują wydanie odrębnego orzeczenia ( postanowienia) w przedmiocie wszczęcia postępowania. Inicjatywa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby może przybrać różne postaci: żądania wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby; żądania wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim; żądania dopuszczenia do postępowania już toczącego się w sprawie zawisłej przed organem administracyjnym w każdej instancji i każdym trybie; ubiegania się o zgodę organu administracyjnego na przedstawienie swojego poglądu w sprawie (patrz KPA. Komentarz. B. Adamiak J. Borkowski, Wyd. BECK 1996). Wydanie postanowienia w trybie art. 31 § 2 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu, ale z wyniku inicjatywy organizacji społecznej, przesądza o dopuszczeniu tej organizacji społecznej do udziału we wszczętym postępowaniu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Tak więc dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wszczętym w trybie art. 31 § 2 k.p.a., przesądza co do zasady o przysługujących jej formalnych uprawnieniach procesowych, w konsekwencji oznacza to, że przysługuje jej również prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jednakże należy pamiętać, że w pierwszym rzędzie organ administracji publicznej powinien rozważyć, zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., przesłanki inicjatywy procesowej organizacji społecznej, tj. jej statutowy cel oraz względy interesu społecznego. Każdy cel ujęty w statucie może uzasadniać wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego - jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej. Legitymacja procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby będzie określona tymi postanowieniami statutu, które wskazują cel działania całej organizacji oraz jej organów. Tak więc uzasadnienie udziału konkretnej organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi wynikać bezpośrednio z jej statutu. Postanowienia tego aktu muszą być precyzyjne. Organ administracyjny decydujący o uczestniczeniu organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może ograniczyć się tylko do lakonicznego Sygn. akt IISA/Wr 1140/02 6 stwierdzenia o jej udziale, albo pominięciu tej kwestii w uzasadnieniu postanowienia. Cel ten musi bowiem pozostawać w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. W razie braku spełnienia łącznie tych przesłanek, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpatrywanej sprawie wniosek organizacji społecznej - Związku Kupców w L. nie był uzasadniony celami statutowymi tej organizacji, jak również nie wykazano, iż za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny, nawet nie został dołączony statut tej organizacji a mimo to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wydało postanowienie o wszczęciu postępowania w trybie art. 31 k.p.a. Uchybienie to jest na tyle istotne, że w przesłanym przez skarżącego, na żądanie Sądu, statucie Związku Kupców w L. brak jest określenia takiego celu, który pokrywałby się z przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Niewyjaśnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazanych wyżej okoliczności na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia z dnia [...] Nr [...] o wszczęciu postępowania, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego ( art. 16 § 1, art. 31 § 1 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia powodują, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ja decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. nie mogły się ostać. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnym Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji ( odmowa stwierdzenia nieważności decyzji), Sąd nie wydał orzeczenia na podstawie art. 152 tej ustawy.