II SA/Wr 1144/01

Sygn. akt II SA/Wr 1144/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Asesor WSA Protokolant Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Zygmunt Wiśniewski Anna Siedlecka/sprawozdawca/ Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego i Wielobranżowego "A" Sp. z o.o. we W. w upadłości na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie budowy budynków mieszkalno-usługowych przy ul. B. P. [...]-[...] we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem uiszczonego wpisu od skargi, III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Sygn. akt II SA/Wr 1144/2001 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...]r. "A" Sp. z o.o. Przedsiębiorstwo Budowlane i Wielobranżowe we W. wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 k.p.a. w związku z art. 36a pkt 1 Prawa budowlanego i wydanie postanowienia rozstrzygającego sprawę w kwestii spornej zaistniałej między wykonawcą robót budowlanych A Sp. z o.o. a inwestorem – W. Przedsiębiorstwem Budownictwa Mieszkaniowego "B" S.A. we W. w przedmiocie wstrzymania przez wykonawcę robót budowlanych prowadzonych w ramach zadania inwestycyjnego pt. "Budynki mieszkalno-usługowe" przy ul. P. [...]-[...] we W. a potrzebą uzyskania przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W uzupełnieniu powyższego wniosku A Sp. z o.o. pismem z dnia [...] r. zażądała od PINB : 1) natychmiastowego wstrzymania robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, 2) wydania decyzji o wstrzymaniu robót, 3) powiadomienia Prokuratury Rejonowej W.- Ś. o zajętym stanowisku - do sprawy sygn. akt [...]. W uzasadnieniu wniosku opisany został proces realizacji inwestycji przez wykonawcę , a także zawarte zostały zarzuty pod kątem nieprawidłowości działań inwestora co do wprowadzanych zmian w trakcie realizacji inwestycji. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., z powołaniem się na art. 61 i art. 104 k.p.a. oraz art. 83.1, art. 84.1, art. 84a.l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynków mieszkalno-usługowych przy ul. B. P. [...]-[...] we W . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazane zostało, że firma "A" nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. , bowiem jako wykonawca na zlecenie inwestora prowadziła tylko prace budowlane związane ze sporną inwestycją. Inwestor odstąpił od umowy z wykonawcą i zażądał kary umownej. Spór dotyczy więc roszczeń cywilnoprawnych pomiędzy stronami, które rozstrzyga sąd powszechny. Ponadto organ I instancji zawarł w uzasadnieniu decyzji sformułowania, w których odniósł się merytorycznie do podniesionych zarzutów, a dotyczą one m.in. budowy sieci gazowej, zmiany technologii ścian i schodów oraz i Sygn. akt II SA/Wr 1144/2001 3 poinformował o treści decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...]r. udzielającej zgody na użytkowanie w/w budynków. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła w/w Spółka, w którym wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji, 2. wydanie decyzji przez DWINB we W. w wyniku rozpoznania odwołania. Odwołujący nie zgodził się z treścią decyzji, a w szczególności z jej uzasadnieniem, ponieważ w jego przekonaniu firma "A" jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Na dowód powyższych twierdzeń przytoczone zostały liczne pisma, które załączone zostały do niniejszego odwołania. Odwołujący zarzuca zaskarżonej decyzji brak jakiegokolwiek uzasadnienia w zakresie nie uznania Spółki za stronę postępowania. Ponadto wskazuje , że rozstrzygnięcie nastąpiło niezgodnie z wnioskiem, zaś wskazana podstawa prawna jest chybiona. Pomimo zaś wydania orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania, w pkt 2 decyzji zawarte jest w istocie rozstrzygnięcie organu. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. umorzył postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i uznał, iż Spółka z o.o. "A" nie jest stroną postępowania administracyjnego. Jako wykonawca prac budowlanych związanych z realizacją spornej inwestycji posiada tylko interes faktyczny, nie zaś interes prawny oparty na przepisach prawa materialnego. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że organ I instancji dokonał nieprawidłowego rozstrzygnięcia, albowiem stwierdzając brak legitymacji czynnej Spółki do wszczęcia postępowania , winien postępowanie umorzyć a nie orzekać o odmowie wszczęcia postępowania. Niezależnie od powyższego organ wskazał na okoliczności braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu Spółka "A" wniosła o: 1. uchylenie decyzji organu II instancji jako niezgodnej z prawem, 2. rozstrzygnięcie co do zgodności z prawem decyzji wydanych przez Prezydenta W. dotyczących pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego przy ul. P. [...]-[...] , 3. zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. 4. Sygn.aktllSA/Wr 1144/2001 4 Strona skarżąca twierdzi i dowodzi, że przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym oraz wskazuje na czym, jej zdaniem, polegały nieprawidłowości związane z realizacją inwestycji. Przymiot strony wywodzi i opiera przede wszystkim z faktu bycia wykonawcą części robót budowlanych przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że cytowana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz czy organy orzekające przestrzegały przepisy prawa proceduralne w postępowaniu administracyjnym (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Rozpoznając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ), co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. złożenie wniosku przez osobę, która według własnej oceny ma w danej sprawie interes prawny, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Przepisy k.p.a. nie regulują jednakże formy wszczęcia tego postępowania a także nie regulują formy odmowy wszczęcia postępowania. Sygn.aktllSA/Wr 1144/2001 5 Skoro przepisy k.p.a. nie regulują formy wszczęcia postępowania, to zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. należy przyjąć, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi ( data wpływu podania do organu ). Zgodnie z art. 104 k.p.a. celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej przez wydanie decyzji, rozstrzygającej ją co do istoty, a więc na podstawie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Ten cel nie zawsze może być osiągnięty z przyczyn różnego charakteru. Wychodząc ze sformułowania art. 104 § 2 k.p.a., wskazać należy iż decyzje mogą również i w inny sposób kończyć sprawę w danej instancji ( nie merytorycznie ). Dlatego art. 104 § 2 k.p.a. należy interpretować też w związku ze szczególnymi przepisami prawa procesowego np. art. 105 § 1 k.p.a., który określa kiedy organ może uchylić się od merytorycznego ( pozytywnego lub negatywnego ) rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Ustalenie istnienia przesłanki bezprzedmiotowości, do której zalicza się również brak legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego, stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wtedy podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej wpływ na wynik sprawy. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania decyzji z dnia [...]r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania, w oparciu o art. 61 i art. 104 k.p.a. i art. 83.1, art. 84.1, art. 84a.l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). Jak już wyżej zostało zauważone, przepisy k.p.a. nie przewidują żadnej formy zarówno wszczęcia postępowania jak i odmowy wszczęcia postępowania. Artykuł 61 k.p.a., na który powołuje się w decyzji organ I instancji stanowi o inicjatywie wszczęcia postępowania ( na wniosek strony lub z urzędu ). Zatem przepis ten nie mógł stanowić podstawy do wydania przez organ I instancji rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania. Takiej podstawy nie mogły stanowić również powołane przepisy" Prawa budowlanego, albowiem ustanawiają one właściwość powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 ) oraz określają zadania organów nadzoru budowlanego ( art. 84 ust. 1 ), a także wskazują na czym polega kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego ( art. 84 a ust. 1 ). Sygn. akt II SA/Wr 1144/2001 6 Z powyższego wynika, że organ I instancji wskazał podstawę prawną wydanej decyzji, która nie koresponduje z jej osnową. Zresztą sama osnowa decyzji wydana została z naruszeniem art. 6 k.p.a.( zasada praworządności ) i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. bez podstawy prawnej. Ponadto uzasadnienie decyzji narusza art. 107 § 3 k.p.a. Wyrażona w art. 6 k.p.a. zasada praworządności oznacza, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza : 1) działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej, 2) prawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej, 3) niewadliwie dokonanej subsumcji, 4) prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego ( patrz: Kpa - komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski C.H.BECK, Warszawa 1996, str.49 ). Organ I instancji w niniejszej sprawie, dokonał nieprawidłowych ustaleń w zakresie wskazania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Również całkowicie wadliwie dokonał subsumcji, tzn. ustalony przez organ stan faktyczny sprawy nie pokrywał się z abstrakcyjnym stanem faktycznym wyrażonym we wskazanych normach prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Organ I instancji mylnie "podciągnął" ustalony stan faktyczny pod wskazane normy prawne. Ponadto, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany był zamieścić uzasadnienie prawne wyjaśniające treść dokonanego rozstrzygnięcia. Natomiast decyzja z dnia [...]r. nie zawiera w ogóle uzasadnienia prawnego. Dodatkowo, decyzja organu I instancji zawiera wadę kwalifikowaną, w postaci braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., zauważył wadliwość decyzji w tym względzie, o czym wspomina w uzasadnieniu swojej decyzji, winien więc wyeliminować ją z obrotu prawnego. Tymczasem organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., wskazując za organem pierwszej instancji, iż odwołująca spółka nie posiada przymiotu strony i nie przysługuje jej możliwość wniesienia odwołania. Oczywiście rozstrzygnięcie to jest również błędne, gdyż o ile organ odwoławczy podziela stanowisko organu pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie miało miejsce, to zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Wskazać przy tym należy, że postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu gdy jest bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie Spółce A Sygn.akt IISA/Wr 1144/2001 7 przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, zatem nie mógł organ odwoławczy umorzyć postępowania odwoławczego ze wskazanej przez niego przyczyny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku strony skarżącej i to ona stała się adresatem decyzji organu I instancji. Zatem Spółka A stała się stroną postępowania administracyjnego, której przysługuje odwołanie. Przepisy k.p.a. nie wprowadzają ograniczeń formalnych ani materialnych legitymacji strony do wniesienia odwołania. Prawo to przysługuje stronie zarówno w rozumieniu materialnym ( art. 28 k.p.a.), jak i osobie, do której była adresowana decyzja organu I instancji, nawet gdyby nie była stroną w znaczeniu materialnym, jak w rozpoznawanej sprawie ustalił to organ I instancji. Osoba ta staje się stroną w znaczeniu formalnoprawnym( procesowym ). Dlatego też wniesienie odwołania obliguje organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia sprawy( od nowa ), i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego ( co do istoty sprawy ), albo utrzymującego w mocy decyzję I instancji, albo uchylającego decyzję I instancji. Postępowanie odwoławcze może być umorzone ( art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) tylko wtedy, kiedy strona cofnie odwołanie lub odwołanie zostanie wniesione przez osobę , która nie była uczestnikiem, postępowania przed organem I instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast organ odwoławczy nie może wydać decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, jeżeli odwołanie wniósł podmiot, na którego wniosek postępowanie się toczyło. W tej sytuacji, rozpoznając ponownie sprawę organ winien mieć na względzie wskazane przez Sąd uchybienia postępowania , a także winien wyjaśnić, z uwzględnieniem zaistniałej zmiany sytuacji prawnej strony skarżącej, poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, czy złożony wniosek nadal zachowuje swą aktualność. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i III. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 tej ustawy.