II SA/Wr 1146/03

Sygnatura akt II SA/Wr 1146/03 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przedsionka samowolnie dobudowanego do budynku przy ul. G. [...] w L. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu. Sygnatura akt II SA/Wr 1146/03 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił do ponownego rozpatrzenia decyzję organu l instancji z dnia [...]r., Nr [...], nakazującą Pani T. K. rozbiórkę samowolnie zrealizowanej dobudowy (wiatrołapu) do budynku mieszkalnego położonego w L. przy ul. G. [...]. Motywem takiego rozstrzygnięcia, pomimo bezspornego ustalenia faktu popełnienia przez inwestorkę samowoli budowlanej, było stwierdzenie, iż organ l instancji wydał skarżoną decyzję na podstawie ustawy - Prawo budowlane z 7.07.1994r., mimo iż stan faktyczny przemawiał za zastosowaniem Prawa budowlanego z dnia 24.10.1974r. inwestycja została bowiem zrealizowana ok. [...]-[...]r. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...]r., (Nr [...]) ponownie nakazał inwestorce - Pani T. K., rozbiórkę samowolnie zrealizowanej dobudowanej części obiektu budowlanego pełniącej funkcję przedsionka, położonego w L. przy ul. G. [...]. W ustawowo zakreślonym terminie przywołana decyzja została zakwestionowana przez stronę zobowiązaną. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazał, że nie dostrzegł nieprawidłowości w kwestionowanej decyzji zarówno pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia jak również co do poprawności zastosowanych przepisów. Bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest bowiem fakt wzniesienia przedmiotowej części obiektu w sposób samowolny, bez dopełnienia obowiązków nakazanych przez ustawę - Prawo budowlane, w postaci uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązek taki nakładał na inwestorkę przepis art. 28 ust. 1 prawa budowlanego z 24.10.1974r., która to ustawa obowiązywała w czasie realizacji wspomnianego przedsionka. Sygnatura akt II SA/Wr 1146/03 Ponieważ niespornym w sprawie jest, że inwestorka nie dopełniła wspomnianego obowiązku, a ponadto nie skorzystała z możliwości legalizacji tak powstałej samowoli budowlanej, organ l instancji zobligowany był do wydania decyzji o rozbiórce dobudowy. Jak wynika z akt sprawy, inwestorka zobowiązana była wcześniejszą ostateczną decyzją organu l instancji z dnia [...]r., Nr [...], do przedłożenia określonych dokumentów celem dopuszczenia obiektu do użytkowania z jednoczesnym pouczeniem, iż w przypadku niewykonania obowiązku wydana będzie decyzja o rozbiórce samowolnie wzniesionej części obiektu. Strona była zatem świadoma konsekwencji wynikających z zaniechania realizacji wspomnianego obowiązku. Skoro więc nie podjęła w wyznaczonym terminie żadnych czynności zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, przyjąć należy, iż godziła się z możliwością rozbiórki. Ponieważ należyte wykonanie obowiązków legalizacyjnych było prawem strony, nie zaś przymusem, organ l instancji wydał nakaz rozbiórki części obiektu wzniesionej bez pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, iż nie ma znaczenia dla sprawy fakt, że inwestorka ubiega się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie samowoli. Postępowanie przed organem administracji architektoniczno-budowlanej zostało bowiem zawieszone do czasu zakończenia niniejszego postępowania. Istotnym w sprawie jest natomiast fakt, iż strona w chwili rozpoznawania sprawy przed nadzorem budowlanym nie posiada pozwolenia na użytkowanie wspomnianego przedsionka. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że wniosła o legalizację dobudowanego wiatrołapu i w tym celu złożyła stosowną dokumentację, ale nie otrzymała dotąd żadnej odpowiedzi. Następnie zarzuciła organom obu instancji, że nie zapewnili jej, zgodnie z art. 10 KPA , czynnego udziału w sprawie oraz nie uczyniły nic aby sprawę rozpatrzyć zgodnie z prawem i słusznym interesem strony, jak to nakazuje przepis art. 77 KPA. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo Sygnatura akt II SA/Wr 1146/03 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2). Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności Sygnatura akt II SA/Wr 1146/03 Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd uznał, iż decyzje te nie mogą się ostać w obrocie prawnym, z powodu ich niezgodności z przepisami proceduralnymi. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że zasada praworządności powiązana jest ściśle z dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że w warunkach postępowania, które zostaje wszczęte z urzędu, gdzie organ decyduje o jego zakresie, musi on czuwać nad interesem strony. Wiąże się ona również z zasadą uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Istotną - w tym kontekście - jest zasada czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu. Bez tej zasady strona byłaby rzeczywiście nie podmiotem, lecz przedmiotem toczącego się postępowania. Zasada ta zapisana jest w art. 10 KPA. Jest ona wprowadzona jako uprawnienie strony do czynnego udziału. Przejawia się ona np. w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawa strony dostępu do akt sprawy, prawa do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawo strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji (por. wyrok NSA z 28.04. 1999 r., IV SA 1229/96, LEX nr 47188) Jak wskazano wyżej zasady czynnego udziału stron została wyrażona przede wszystkim w przepisie art. 10 KPA, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W § 2 postanowiono, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Z kolei § 3 powoływanego przepisu stanowi, że organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami Sygnatura akt II SA/Wr 1146/03 i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa. (por. wyr. NSA z 24 stycznia 2001 r. , II SA 1059/00, Lex nr 53441). W aktach rozpatrywanej sprawy brak jest takiego pouczenia, co oznacza, że strona nie miała możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji ze zgromadzonym materiałem dowodowym i tym samym doszło do naruszenia prawa strony do brania czynnego udziału w postępowaniu. Strona skarżąca słusznie wskazała, że pominięcie jej udziału prowadzonym postępowaniu prowadzi również do naruszenia przepisów art. 7 i 77 KPA, albowiem uniemożliwiło wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, uwzględniające interes społeczny i słuszny interes obywateli. Strona pozbawiona możliwości brania udziału w postępowaniu i prezentowania swych racji i argumentów skazana jest na arbitralne rozstrzygnięcia organu, co utrudnia ustalenie prawdy obiektywnej. Dlatego też przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nadzoru budowlanego obowiązane będą przeprowadzić postępowanie z udziałem strony, a następnie winny powiadomić stronę o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i umożliwić jej wypowiedzenie się co do całości zebranego materiału. Dopiero po dokonaniu tych czynności możliwe będzie wydanie prawidłowej decyzji. W świetle wskazanych wyżej przepisów Sąd uznał skargę za uzasadnioną, a z powodu naruszenia prawa procesowego należało zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylić na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawę rozstrzygnięcia w pkt II wyroku stanowi przepis art. 152 powoływanej ustawy.