II SA/Wr 1152/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant: Agnieszka Figura po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2005r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji Starosta Powiatu w O. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] działając na podstawie art. 6b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz.56 ze zm.); dalej ustawa o zatrudnieniu, w związku z art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003r. Nr 6, poz.65); dalej ustawa zmieniająca ustawę o zatrudnieniu - po rozpoznaniu wniosku Z. P. z dnia [...] r. "w sprawie przywrócenia z dniem [...] r. uprawnień do świadczenia przedemerytalnego na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2001r."- orzekł o odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001r. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że Z. P. zarejestrował się w urzędzie pracy w dniu [...] r. i złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego. W związku ze spełnieniem warunków określonych w art. 37k ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu dnia 15 marca 2002r. wydano decyzję nr [...] o przyznaniu od dnia [...] r. świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w tej ustawie obowiązujących od dnia 1 stycznia 2002r. Ustawa zmieniająca ustawę o zatrudnieniu umożliwia uzyskanie prawa do świadczenia przedemerytalnego na zasadach obowiązujących do końca 2001r. bezrobotnym, którzy 12 stycznia 2002r. spełnili warunki do jego nabycia. Z P. do dnia 12 stycznia 2002r. nie posiadał statusu osoby bezrobotnej, gdyż osoby pobierające zasiłki i świadczenia przedemerytalne nie mają statusu osoby bezrobotnej i dlatego brak jest podstaw do przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego na zasadach obowiązujących do końca 2001r. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. P. wniósł o jej uchylenie i przyznanie świadczenia przedemerytalnego w związku z wejściem w życie przepisów ustawy nowelizującej ustawę o zatrudnieniu - tj. w wysokości 90% emerytury wyliczonej przez ZUS. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r., NR [...] wydaną na podstawie art. 37 k ustawy o zatrudnieniu i art. 3 ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa - po rozpatrzeniu odwołania Z. P. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w toku postępowania odwoławczego na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy ustalono, iż Z. P. dnia [...] r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. i spełniał warunki do przyznania świadczenia przedemerytalnego. Świadczenie przedemerytalne zostało przyznane Z. P. na zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2002r. tj. w wysokości 80% wyliczonej przez ZUS emerytury. Po nowelizacji ustawy o zatrudnieniu, w dniu [...] r. Z. P. złożył wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego w wysokości 90%. emerytury. Brak jest podstaw prawnych do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji bowiem została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. W świetle art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002r o zmianie ustawy o zatrudnieniu prawo do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy o zatrudnieniu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001r. przysługuje bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002r. spełnili warunki do ich nabycia. Jak już wskazano, Z. P. zarejestrował się w urzędzie pracy w dniu [...] r. uzyskując prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. w związku z czym nie mógł nabyć prawa do świadczenia przedemerytalnego na zasadach obowiązujących do końca 2001r. gdyż pobierając świadczenie przedemerytalne nie posiadał statusu osoby bezrobotnej. Zgodnie z nowelizacją ustawy o zatrudnieniu przepis ten dotyczy jedynie osób, które do dnia 12 stycznia 2002r. posiadały status osoby bezrobotnej. Ponadto przepis ten generalnie został opracowany dla osób, które nie uzyskały wcześniej żadnych świadczeń. Regulacja ta nie stanowi więc podstawy do przekwalifikowania ze świadczeń mniej korzystnych na bardziej korzystne. Z. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podniósł, że znowelizowana ustawa o zatrudnieniu dotyczy również jego sytuacji, ponieważ przyznaje prawo do świadczenia przedemerytalnego "na starych zasadach " bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002r. nabyli warunki do jego uzyskania, a skarżący w okresie tym tj. [...] r. był bezrobotnym. Świadczenia w wysokości 90 % emerytury wyliczonej przez ZUS nie uzyskał tylko dlatego, że w tym dniu nie było jeszcze tego przepisu. Nie można zgodzić się z argumentacją Wojewody, że wspomniany art. 3 został opracowany dla osób, które nie uzyskały dotychczas żadnych świadczeń, gdyż "trudno sobie wyobrazić o jakie osoby może chodzić ". Znowelizowana ustawa o zatrudnieniu nie wprowadziła przecież żadnych zmian w zakresie wymaganego stażu pracy czy wieku, od którego uzależnione byłoby uzyskanie prawa do zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że powyższe stanowisko potwierdza pismo Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 lutego 2003r. , NR DRP IV 075/4-1/MW/2003 zgodnie z którym "osoby, które nie spełniały warunków do nabycia zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego na starych zasadach nie nabędą również i obecnie tych praw na nowych zasadach tylko dlatego, że byli zarejestrowani do 12 stycznia 2002r. " Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Z Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m. in. skargi na decyzje administracyjne. Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody D. z dnia [...] r., NR [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 3 ustawy zmieniającej ustawę o zatrudnieniu, z którego wynika, że prawo do świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy o zatrudnieniu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001r. przysługuje bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002r. spełnili warunki do ich nabycia (ust. 1 tego przepisu). Bezrobotni nabywają prawo do świadczenia przedemerytalnego na swój wniosek od następnego dnia po dniu złożenia wniosku, nie wcześniej jednak niż od dnia wejścia w życie tej ustawy (ust. 2 tego przepisu). Podkreślić w tym miejscu należy, iż w dniu 31 grudnia 2001r. zasady nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego określał art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu, który miał wówczas następujące brzmienie: "świadczenie przedemerytalne przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 9, osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli: 1) osiągnęła wiek co najmniej 58 lat kobieta i 63 lata mężczyzna i posiada okres uprawniający do emerytury, lub 2) w roku kalendarzowym, w którym został rozwiązany stosunek pracy lub stosunek służbowy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, ukończyła co najmniej 55 lat kobieta i 60 lat mężczyzna oraz posiada okres uprawniający do emerytury, lub 3) do dnia rozwiązania stosunku pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn, lub 4) do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rozwiązanie stosunku pracy, posiada okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 34 lata dla kobiet i 39 lat dla mężczyzn, a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w związku z niewypłacalnością pracodawcy w rozumieniu ustawy z dnia 29 grudnia 1993r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U z 1994r., Nr 1, poz. 1 ze zm.) ". Z ust. 2 tego przepisu wynikało natomiast, że wysokość świadczenia przedemerytalnego wynosi 90 % kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego, nie mniej jednak niż odpowiednio wysokość zasiłku określona w art. 37j ust. 2 i 3. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma ostateczna decyzja Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w O. - działającego z upoważnienia Starosty w O. - z dnia [...] r., Nr [...] wydana na podstawie art. 37 k ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o zatrudnieniu, przyznająca skarżącemu prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Świadczenie to zostało przyznane skarżącemu na zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2002r. Przepis art. 37 k ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania powyższej decyzji (czyli w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002r.) stanowił, że świadczenie przedemerytalne przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 9, osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła co najmniej 50 lat kobieta i 55 lat mężczyzna oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn. Natomiast przepis art. 37k ust. 2 tej ustawy w brzmieniu obwiązującym w dniu wydania powyższej decyzji stanowił, że wysokość świadczenia przedemerytalnego wynosi 80 % kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego, nie mniej jednak niż 120% i nie więcej niż 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 2. Dodać trzeba, ż decyzja ta została wydana na skutek wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2002r. o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego, który został złożony po rozwiązaniu ze skarżącym stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Jak wyżej wskazano, skarżący pismem z dnia [...] r. złożył w urzędzie pracy wniosek o "przywrócenie od dnia [...] r. uprawnień do świadczenia przedemerytalnego na zasadach obowiązujących w dniu 31 grudnia 2001r.", w którym poinformował jednocześnie, że prawo do świadczenia przedemerytalnego nabył od dnia [...] r. Po rozpoznaniu tego wniosku Starosta Powiatu w O. dnia [...] r. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001r., czyli w wysokości 90 % emerytury ustalonej przez organ rentowy. Podkreślić przy tym należy, iż w uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, m. in. że skarżący nabył już prawo do świadczenia przedemerytalnego na podstawie decyzji nr [...], które zostało przyznane od dnia [...] r. w wysokości 80 % emerytury ustalonej przez organ rentowy, a także że nowelizacja ustawy o zatrudnieniu - z dnia 20 grudnia 2002r. - umożliwia uzyskanie prawa do świadczenia przedemerytalnego na zasadach obowiązujących do końca 2001r. (czyli w wysokości 90 % emerytury) bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002r. spełnili warunki do jego nabycia. W ocenie organu I instancji skarżący w dniu 12 stycznia 2002r. nie spełniał tych warunków, ponieważ w tym dniu nie posiadał statusu osoby bezrobotnej. Organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność tej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu Postępowania Administracyjnego lub w innych przepisach. W myśl art. 156 § 1 pkt 3 organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji administracyjnej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W przepisie tym chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (wyrok NSA z dnia 14 października z 1991r., SAB 29/91, nie publ.). Zastosowanie przepisu art. 156 pkt 3 kpa następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości sprawy (Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz pod redakcją prof. dr hab. B. Adamiak, prof. dr hab. J. Borkowski, wydanie 3, str. 665). W świetle powyższych okoliczności przyjąć należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie rozpoznały merytorycznie sprawę, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną - czyli wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] r., Nr [...] o przyznaniu świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie (obejmującej 80% emerytury ustalonej przez organ rentowy). W ocenie Sądu o tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną z dnia [...] r. świadczy fakt, iż sprawy te dotyczą tego samego podmiotu ( stroną postępowania jest skarżący), tego samego przedmiotu ( czyli prawa do świadczenia przedemerytalnego) oraz tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Przy ocenie tej ostatniej przesłanki "tożsamości sprawy" wzięto pod uwagę, że wspomniany wyżej art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002r. zmieniającej ustawę o zatrudnieniu - przyznający prawo do świadczenia przedemerytalnego w wysokości 90% kwoty emerytury ustalonej przez organ rentowy bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002r. spełnili warunki do jego nabycia - nie znajduje zastosowania w sytuacji skarżącego, który w dniu 12 stycznia 2002r. nie posiadał statusu osoby bezrobotnej, ponieważ zarejestrował się w urzędzie pracy dnia [...] r. i od dnia [...] r. nabył prawo do świadczenia przedemerytalnego, a zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit "c" ustawy o zatrudnieniu osoba pobierająca zasiłek lub świadczenie przedemerytalne nie może uzyskać statusu osoby bezrobotnej. Nadto decyzją Starosty Powiatu w O. z dnia z dnia [...] r., Nr [...] przyznano skarżącemu od dnia [...] r. w formie zaliczkowej prawo do świadczenia przedemerytalnego z uwagi na toczące się przed organem rentowym postępowanie o ustalenie wysokości emerytury. Należy również zwrócić uwagę, że skarżący ( który urodził się dnia [...] r.) w dniu 12 stycznia 2002r. nie spełniał również pozostałych warunków, o których mowa w art. 37k ust.1 pkt 1 -3 ustawy o zatrudnieniu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001r., a więc przede wszystkim kryterium wieku, o którym mowa w pkt 1 tego przepisu, czyli 63 lata lub w pkt 2 tego przepisu, czyli 60 lat, ponieważ w dniu 12 stycznia 2002r. skarżący miał ukończone 56 lat, a także nie posiadał w tym dniu okresu uprawniającego do emerytury - o którym mowa w pkt 3 tego przepisu - wynoszącego 40 lat. Powyższe wskazuje że, znowelizowany przepis nie zmienił sytuacji prawnej skarżącego. Zatem przy rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] r. - o przyznanie świadczenia przedemerytalnego w wysokości 90% kwoty emerytury ustalonej przez organ rentowy - przepis ten nie znalazł zastosowania. Wskazać trzeba, iż organ I instancji rozpoznając wspomniany wyżej wniosek skarżącego z dnia [...] r. - o przyznanie świadczenia przedemerytalnego w wysokości 90 % emerytury ustalonej przez organ rentowy- winien był rozważyć czy istnieją podstawy do zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] r., we właściwym trybie określonym w kpa. Z orzecznictwa sądowego wynika zaś, że wydanie nowej decyzji w sprawie, bez wzruszenia poprzedniej stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności drugiej decyzji (wyrok NSA z 27 lipca 1981r., SA/Po 15/81, OSPiKA 1982/3-4/25). Na marginesie zauważyć należy, iż w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej już decyzja ostateczną zachodzi przesłanka do umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 kpa). Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ jako decyzja odmowa nie posiada ona przymiotu wykonalności (art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).