II SA/Wr 1154/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński - spr Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała Po rozpoznaniu w dniu 23 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie usytuowania ogrodzenia oddala skargę Przedmiotem skargi M. i J. S. wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przekazanej po zmianie ustroju i właściwości sądów administracyjnych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], podjęta w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego M. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie legalności budowy ogrodzenia działki nr A k. m. [...] od strony ul. [...] w O. Organ I instancji działając na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, iż żądanie M. S. dotyczące sprawdzenia zgodności z prawem posadowienia ogrodzenia wskazanej wyżej nieruchomości na terenie pasa drogowego stało się bezprzedmiotowe, gdyż ogrodzenie wybudowano w latach 1981 – 85 i akta sprawy administracyjnej dotyczącej budowy zostały po dziesięcioletnim okresie archiwizacji zniszczone. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji powołał przepis art. 138 § 1 pkt 1 KPA i podniósł w uzasadnieniu, że prowadzone w sprawie postępowanie przed organem nadzoru budowlanego było od początku bezprzedmiotowe, gdyż sporne ogrodzenie było budowane w latach 1981 – 85, a więc w okresie kiedy to ulica [...] nie była drogą publiczną i budowa ogrodzeń nie była reglamentowana przepisami praw budowlanego. Obecnie droga ta należy do kategorii dróg gminnych i likwidacja nieprawidłowości w zakresie zagospodarowania pasa drogowego należy do kompetencji jej właściciela. W skardze wystąpiono o uchylenie decyzji odwoławczej oraz decyzji poprzedzającej, zarzucając że stanowisko organu II instancji jest sprzeczne ze stanowiskiem zajętym w poprzedniej decyzji kasacyjnej jaka zapadła w sprawie, a materia sprawy podlega uregulowaniu przez organ administracji państwowej. Organ I instancji nie wykonał zaleceń organu odwoławczego w zakresie należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zachowania linii rozgraniczeniowych przez inwestorów spornego ogrodzenia. Z załączonej do akt mapy wynika, że ogrodzenie to wykonano w pasie drogowym, ograniczając jego szerokość i utrudniając użytkownikom swobodne korzystanie z drogi. Zdaniem skarżących nie ma znaczenia data budowy, lecz ustalenie czy przy tym nie doszło do naruszenia prawa. Pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. ogrodzenia znajdowały się w jego reglamentacji i wobec tego organ miał obowiązek zgromadzić pełny materiał dowodowy i z tego punktu ocenić zgłaszane przez skarżących zarzuty. Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację, podkreślając iż rozpatrując sprawę po raz drugi nie był związany swoim wcześniejszym stanowiskiem oraz wskazał, że kwestia ewentualnego przesunięcia ogrodzeń nieprawidłowo usytuowanych w pasie drogowym należy do właściciela drogi – Gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Przepisy tej ustawy mają zastosowanie także w sprawach wniesionych do NSA, a nie zakończonych przed dniem 1 stycznia 2004 r. (art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że postępowanie w sprawie wszczętej na skutek wniosku złożonego przez M. S. jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 KPA. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregokolwiek elementu materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka ta może istnieć już w chwili wszczęcia postępowania lub też pojawić się na jednym z kolejnych jego etapów i bez względu na to na jakim etapie się pojawiła powoduje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego. W doktrynie przyjmuje się, że przesłanka ta wynikać może z szeregu różnych przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, w tym także w przypadku braku podstaw prawnych do działania organu administracji publicznej w formach władczych w określonych rodzajowo sprawach. W wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. SA/Łd 2424 (ONSA z 1996 r., nr 2, poz. 80), zawarto tezę, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Również w wyroku z dnia 25 stycznia 1990 r. sygn. II SA 1240/89 (ONSA z 1990 r., nr 1, poz. 16 wywiedziono, iż jeżeli żądanie strony (art. 61 § 1 KPA) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 KPA, bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem. Z treści pisma strony z dnia 15 stycznia 2001 r., wszczynającego postępowanie w sprawie wynika, iż zakwestionowano tylko i wyłącznie lokalizację ogrodzenia kilku działek przy ulicy [...] w zakresie ich posadowienia w pasie drogowym bez stosownego pozwolenia. Pismo to skierowano do organu nadzoru budowlanego, a jego treść determinowała sposób jego załatwienia. W tym miejscu przypomnieć należy, iż z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Zaskarżona decyzja zapadła pod rządami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 ze zm.), która w art. 36 przewidywała, że w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu do stanu poprzedniego. Regulacja ta wyznaczała wyłączną właściwość organu do orzekania w tego typu sprawach, wyłączając możliwość orzekania innych organów, w tym także organów nadzoru budowlanego bez względu na to, jaki rodzaj naruszenia pasa drogowego nastąpił. Inaczej mówiąc, nawet gdyby naruszenie to przybrało postać samowoli budowlanej, to nadal wyłącznie właściwy byłby zarządca drogi, wskazany w tym przepisie. Dopiero po wejściu w życie z dniem 9 grudnia 2003 r. nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953) przywrócono kompetencje organów nadzoru budowlanego w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Niezależnie od powyższego w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji nie istniała żadna materialnoprawna przesłanka właściwości organu nadzoru budowlanego, wynikająca z przepisów Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) w zakresie ingerencji w kwestie własnościowe, związane z sąsiedztwem działki do której należy sporne ogrodzenie z drogą gminną. Niezależnie zatem od wadliwego uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz niepełnego uzasadnienia organu odwoławczego, podjęte przez te organy rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W aktach sprawy znajduje się przy tym pismo organu z dnia 21 marca 2001 r. skierowane do właściwego Zarządu Dróg o wątpliwościach zgłaszanych przez skarżącego M. S. co do lokalizacji ogrodzeń przy ul. [...] i kwestia prawidłowości dalszego postępowania tego organu (MZD w O.) na skutek powzięcia tego rodzaju informacji pozostaje poza sferą kognicji Sądu w niniejszym postępowaniu, które ograniczone jest tylko i wyłącznie do oceny zgodności z prawem decyzji powziętych przez nadzór budowlany. Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie ma wpływu podnoszona w skardze rozbieżność stanowiska organu odwoławczego zajętego w decyzji kasacyjnej z dnia 6 lipca 2001 r. oraz w decyzji zaskarżonej, jako że nie występuje tu związanie organu odwoławczego zajętym uprzednio stanowiskiem (nie przewiduje tego żaden przepis KPA) i organ ten ma przy ponownym rozpoznaniu sprawy ma pełną swobodę w zakresie wyboru sposobu rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe, należało uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a popełnione błędy proceduralne nie miały wpływu na jej wynik. Wobec tego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), należało orzec jak na wstępie.