II SA/Wr 1159/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Zygmunta D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 9 maja 2000 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję, (...). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 20 grudnia 1999 r. (...) na podstawie art. 105 par. 1 Kpa po rozpatrzeniu sprawy wybudowania linii energetycznej SN na osiedlu H. S. w K. położonej w pobliżu ul. H. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w powyższej sprawie na wniosek mieszkańców osiedla H. S. w K. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż mieszkańcy osiedla im. H. S. w swoim piśmie z dnia 6 sierpnia 1999 r. skierowanym do Burmistrza Miasta K. postulowali o podjęcie stosownych działań zmierzających do przesunięcia na bezpieczną odległość linii SN, z której emitowane pole elektromagnetyczne, ich zdaniem, ma negatywny wpływ na zdrowie mieszkańców. Dnia 25 listopada 1999 r. Urząd Miasta w K. przekazał ww. petycję do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. Organ I instancji w dniu 14 grudnia 1999 r., w obecności zainteresowanych stron, dokonał oględzin problematycznej linii energetycznej i ustalił, że - według oświadczenia przedstawiciela Zakładu Energetycznego w K. - przedmiotowa linia została wybudowana w latach siedemdziesiątych z mocy wymaganych prawem stosownych zezwoleń i na wniosek ówczesnych władz miasta. Wykonanie tych prac było elementem uzbrojenia terenu przeznaczonego pod zabudowę przyszłego osiedla. Sprzedaż pierwszych działek budowlanych chętnym nastąpiła już po wybudowaniu rzeczonej linii. Można domniemywać jak zauważono, że nikt nikogo nie zmuszał do kupna działki położonej zbyt blisko linii energetycznej, a zatem po tak dokonanym wyborze nie można rościć pretensji do właścicieli linii. W związku z tym zaznaczono, iż powyższa sprawa nie jest w kompetencji organu I instancji, ponieważ nie naruszono przepisów Prawa budowlanego, i dlatego orzeczono jak w rozstrzygnięciu. Odwołanie od tej decyzji złożył Zygmunt D. i podnosząc twierdzenie organu, że nie naruszono prawa wskazał, iż nie znajduje ono uzasadnienia, ponieważ odległość linii SN od zabudowań powinna wynosić 40 m, a faktycznie wynosi zaledwie kilka metrów. Ponadto odwołujący stwierdził, że mieszka w budynku przy ul. H. 16 od 1992 r. i kupując działkę w pobliżu budynku był usytuowany tylko jeden słup linii SN a w roku 1994 wybudowano stację trafo z dodatkowym słupem linii i nikt nie sprawdzał wymogów prawa budowlanego, które zdaniem odwołującego zostały rażąco naruszone. Stąd też wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 7marca 2000 r. (...) na podstawie art. 138 par. 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach tej decyzji zauważono, iż trakcie badania toku postępowania, prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dopatrzono się nieścisłości mogących mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie, a które to polegały na zbyt pobieżnym potraktowaniu argumentów podnoszonych przez strony. Wydając zaskarżoną decyzję, organ I instancji w głównej mierze oparł się na następstwie zdarzeń, a mianowicie budowie sieci energetycznej i późniejszej budowie sąsiednich budynków. Na tej podstawie ustalono, iż sieć energetyczna jako wybudowana wcześniej jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Nie przedstawiono jednoznacznych dowodów przemawiających za tym faktem. Oświadczenie przedstawiciela Zakładu Energetycznego w K., że budowa linii energetycznej miała miejsce w latach siedemdziesiątych nie zostało poparte jednoznacznym dowodem. Dodano, iż problematyczne wydaje się pominięcie w badaniu sprawy dowodu w postaci dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę domków jednorodzinnych. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wpływ sieci energetycznej na sąsiednie obiekty - właśnie domki jednorodzinne. W dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę powinna być umieszczona sieć energetyczna i już na tym etapie można badać zgodność inwestycji z normami prawa budowlanego. W odwołaniu od decyzji - Zygmunt D. stwierdził, iż w 1994 r. wybudowana została trafostacja, która jego zdaniem nie spełnia wymogów dotyczących minimalnych odległości obiektów tego typu od budynków mieszkalnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkował się do tego faktu, który jest istotnym zagadnieniem postępowania. Pominięcie problemu odległości a jedynie oparcie się na czasokresie pomiędzy budową linii energetycznej, a budową domków jednorodzinnych nie stanowi wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. Przy rozpatrywaniu sprawy kluczowe znaczenie okazuje się mieć zbadanie odległości pomiędzy obiektami w kontekście zbadania zgodności z obowiązującymi Polskimi Normami. Elektroenergetycznych linii napowietrznych dotyczy norma PN-E-05100:1998 /Dz.U. 1999 nr 22 poz. 209/. Określa ona w sposób bardzo szczegółowy wymagania dotyczące odległości elektroenergetycznych linii napowietrznych o napięciu znamionowym wyższym niż 1 kV od innych linii, obiektów i urządzeń budowlanych. Mając na względzie konieczność zbadania dostrzeżonych niejasności w celu jednoznacznego wykluczenia bądź potwierdzenia naruszenia, norm prawa budowlanego, umorzenie postępowania przez organ I instancji uznano za przedwczesne. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Zakład Energetyczny W. SA - Rejon Energetyczny K. /II SA/Wr 623/00/ i podkreślił, że zbadanie odległości pomiędzy obiektami winno się odbyć zgodnie z obowiązującą w czasie budowy Polską Normą Energetycznych linii napowietrznych PN 75/E05100 wydaną w 1975 r. a nie Polską Normą PN-E-05100 ustanowioną 31 marca 1998 r., które stosuje się do projektowania i budowy linii elektroenergetycznych linii napowietrznych nowo budowanych. W skutek tej skargi (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 9 maja 2000 r. (...) na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 154 par. 1 i par. 2 Kpa. 1. Uwzględnił skargę w całości 2. Uchylił własną decyzję (...) z dnia 7 marca 2000 r. 3. Utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że po zapoznaniu się z argumentacją przedstawioną przez stronę skarżącą zasługuje ona na uwzględnienie. Stąd też przyznano iż. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia kierował się koniecznością wnikliwego zbadania odległości pomiędzy linią energetyczną a sąsiadującymi z nią obiektami budowlanymi. Problem ten, zdaniem organu decyzyjnego, był na tyle istotny, iż zadecydował on o podjętym rozstrzygnięciu. W trakcie analizy materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że podstawą właściwego zbadania zagadnienia będzie oparcie się o Polskie Normy w trakcie badania odległości pomiędzy przedmiotowymi obiektami. W zaskarżonej decyzji z dnia 7 marca wskazana została jako właściwa norma PN-E-05100:1998. Strona wnosząca skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego podniosła, iż w omawianej sprawie właściwa jest norma PN 75/E05100 wydana w 1975 r. a nie /wskazana przez organ odwoławczy/, Polska Norma PN-E-051000 wydana 31 marca 1998 r. Argumentowi temu nie można odmówić słuszności. W chwili obecnej istotnie obowiązującą Polską Normą jest norma PN-E-05100:1998. Zauważono jednak, że linia energetyczna budowana była w trakcie obowiązywania starej normy tj. PN75/E05100. Przyjąć zatem należy, iż inwestor w trakcie realizacji przedsięwzięcia stosował się do obowiązujących przepisów, jak też zachowane zostały minimalne odległości pomiędzy obiektami zakreślone normą obowiązującą w trakcie trwania robót budowlanych. Mając na względzie słuszność argumentów strony przedstawionych w skardze przyjęto, iż nie doszło do naruszenia prawa budowlanego jak też przepisów okolicznych. Tym samym potwierdzono słuszność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia 20 grudnia 1999 r., którą to umorzono postępowanie administracyjne w sprawie. Na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę złożył Zygmunt D. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pod kątem przemieszczenia linii energetycznej na bezpieczną dla mieszkańców odległość. Skarżący w imieniu mieszkańców osiedla wskazuje, że mieszkańcy osiedla z oburzeniem zapoznali się z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sprowadza się ono do stwierdzenia, iż linię wybudowano zgodnie z obowiązującymi w latach siedemdziesiątych normami państwowymi, w związku z czym nie ma podstaw do zmiany jej lokalizacji. W uzasadnieniu przywołuje się nową normę obowiązującą od 1998 r., nie wyjaśniając bliżej jak się ma ona do obecnego stanu rzeczy. Skarżący twierdzi, iż należy przyjąć zaostrzenie normy przewidzianej w zapisie z lat siedemdziesiątych. Jeżeli zatem obowiązująca aktualnie norma określa inne, bezpieczne dla mieszkańców, odległości od linii energetycznych, to należy zgodnie z jej zapisem odnieść do tejże sprawy. Dodano także, iż jest rzeczą powszechnie znaną, że pola elektromagnetyczne stanowią poważne zagrożenie dla zdrowia. Natężenie tego pola w domach bezpośrednio przylegających do gruntów, na których tę linię wybudowano, wielokrotnie przekracza dopuszczalne granice. Wielu mieszkańców odczuwa skutki działania pola elektromagnetycznego co objawia się złym samopoczuciem. Statutowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest przede wszystkim ochrona życia i zdrowia nie tylko w nowo wznoszonych obiektach, lecz także w tych już istniejących. Strona przeciwna odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja podjęta została w oparciu o przepis art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, który przyjmuje, iż organ którego działanie lub bezczynność zaskarżono może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd termin rozprawy. Przepis ten dopuszcza weryfikację decyzji ostatecznej zaskarżonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzez jej uwzględnienie przez organ, który wydał tę decyzję do czasu wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy. Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, chyba że skarżący wyraźnie wskazuje, że chodzi mu tylko o uchylenie zaskarżonego aktu i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia właściwemu organowi. W rozpoznawanej sprawie (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 7 marca 2000 r. (...) podjętą w trybie art. 138 par. 2 Kpa uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 20 grudnia 1999 r. /..../ dot. umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie negatywnego wpływu wybudowanej linii energetycznej SN na osiedlu H. S. w K. Na tę decyzję kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę złożył Zakład Energetyczny W. SA Rejon Energetyczny K. podnosząc, iż w omawianej sprawie właściwa jest norma PN 75/E05100 wydana w 1975 r. a nie wskazana przez organ odwoławczy w cyt. wyżej decyzji kasacyjnej Polska Norma PN-E-05100 z 31 marca 1998. Podzielając argumentację skargi Zakładu Energetycznego W. SA (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 9 maja 2000 r. (...) na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uwzględnił ją w całości uchylił wcześniejszą swoją decyzję z 7 marca 2000 r. (...) i jednocześnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w mocy. Wobec takiego rozstrzygnięcia wypełniającego w pełni dyspozycję art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Zakład Energetyczny W. SA cofnął swoją skargę a NSA postanowieniem z 10 lipca 2000 r. /II SA/Wr 623/00/ umorzyła postępowanie przed Sądem administracyjnym wszczęte skargą ww. Zakładu Energetycznego. Niemniej jednak w obrocie prawnym pozostała w tej sytuacji decyzja, która utrzymuje w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 grudnia 1999 r. (...) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowanej linii energetycznej SN na osiedlu H. S. w K. Jednakże z takim rozstrzygnięciem nie można się zgodzić. W sprawie tej nie można przede wszystkim mówić o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 par. 1 Kpa. Z bezprzedmiotowością postępowania bowiem mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Zgodzić się zatem należy z tezą wyroku NSA z dnia 12 października 1987 r. IV SA 3334/87, iż nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym. Uzupełnić ją można w rozpatrywanej sprawie stwierdzeniem, iż nie można tak załatwić sprawy także, wówczas, gdy okoliczności prawne i faktyczne, podnoszone przez sam organ w poprzedniej decyzji wymagają przeprowadzenia w sposób zupełny i wyczerpujący postępowania administracyjnego. Ponadto podkreślić trzeba, iż jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 par. 1 Kpa, dopiero bowiem wynik tego postępowania może pozwolić na ocenę zasadności wniosku strony. Natomiast w efekcie brak przesłanek do uwzględnienia żądania oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. W rozpoznawanej sprawie Zygmunt D. i inni mieszkańcy osiedla Z. w K. wnioskiem z dnia 6 sierpnia 1999 r. zwrócili się do organów nadzoru budowlanego o pojęcie działań zmierzających do przesunięcia na bezpieczną odległość linii średniego napięcia, która ich zdaniem w niektórych miejscach przebiega za blisko zabudowań mieszkalnych a ponadto pole elektromagnetyczne z linii energetycznych stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzkiego. Wskazano, iż wykonane na prywatne zlecenie pomiary natężenia owego pola magnetycznego wykazują wielokrotne przekroczenie dopuszczalnych norm. Natomiast organy uznały, iż skoro przedmiotowa linia została wybudowana w latach siedemdziesiątych z mocy wymaganych prawem stosownych zezwoleń i na wniosek ówczesnych władz miast, to postępowanie w sprawie z wniosku mieszkańców osiedla Z. w K. jest bezprzedmiotowe. Sąd nie podziela powyższego zapatrywania organów. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ właściciel, zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Natomiast przepisem, który daje organowi administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego możliwość zapewnienia użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z dyspozycją cytowanego wyżej art. 61 ustawy Prawo Budowlane jest norma określona w art. 66 omawianej ustawy. Według art. 66 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym /pkt 1/ albo jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia /pkt 3/, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Art. 61 i 66 Prawa budowlanego odnoszą się do obiektów budowlanych do których niewątpliwie należy zaliczyć linię energetyczną SN, natomiast w przypadku spełnienia przesłanek zawartych w art. 66 cyt. ustawy właściwy organ zobowiązany jest do interwencji, albowiem celem tej regulacji jest zapewnienie bezpiecznego użytkowania wszystkich obiektów budowlanych w tym i tych, które zostały zrealizowane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro strony podnosiły we wniosku wszczynającym postępowanie w przedmiotowej sprawie, iż dysponują pomiarami natężenia pola magnetycznego zrealizowanej linii energetycznej SN przekraczającymi dopuszczalne normy, to obowiązkiem organów było należyte wyjaśnienie tejże kwestii i rozstrzygnięcie jej właśnie w trybie opisanego wyżej art. 66 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. a nie umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe. Należy wyjaśnić czy sporna linia energetyczna SN jest użytkowana w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi środowisku (...). W tym zakresie nie przeprowadzono bowiem jakichkolwiek czynności. Ta kwestia całkowicie została pominięta a więc w istocie poprzednia decyzja strony przeciwnej z dnia 7 marca 2000 r. (...) zmierzała do wnikliwego wyjaśnienia sprawy poruszonej przez mieszkańców osiedla Z. w K. Dlatego też uznano, iż zaskarżoną decyzję wydaną z naruszeniem art. 105 Kpa należy wyeliminować z obrotu prawnego. Zatem aktualnie po uchyleniu zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym pozostaje decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 7 marca 2000 r. (...). Tak więc wobec wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 par. 2 Kpa sprawa wraca do organu I instancji celem przeprowadzenia właściwego postępowania, zgodnego z regułami procedury administracyjnej. Dlatego też w oparciu o treść art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak sentencji.