II SA/Wr 116/01

Sygn. akt 4 II SA/Wr 116/2001 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA del. do WSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: NSA del. do WSA Jolanta Sikorska NSA del. do WSA Bogumiła Skrzypczak Protokolant: apl. prok. Anna Szymanik po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. H. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą; II. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 kpa, uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...]r. o przyznaniu uprawnień kombatanckich skarżącemu M. H. z tytułu "przebywanie w więzieniu PRL z przyczyn politycznych od [...] do [...]" oraz na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.jedn. Dz.U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 z późn. zm.) odmówił skarżącemu przyznania uprawnień kombatanckich z wyżej wymienionego tytułu. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżący otrzymał uprawnienia kombatanckie z tytułu "walki zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej od [...]r. do [...]r.", przyznane przez ZW ZBoWiD w L. decyzją z dnia [...]r. na podstawie zaświadczenia KW MO we W. z dnia [...] r. stwierdzającego, że był on zatrudniony w organach Bezpieczeństwa Publicznego od [...] r. do [...]r. i w tym okresie brał udział w walkach z bandami i reakcyjnym podziemiem. Kierownik Urzędu podniósł, że w [...] r. skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie mu uprawnień kombatanckich z tytułu uwięzienia w więzieniu PRL z przyczyn politycznych, na podstawie zaświadczenia Prokuratury Wojewódzkiej we W. We wniosku tym skarżący nie podał, że posiada już uprawnienia przyznane z innego tytułu, ani faktu służby w organach Bezpieczeństwa Publicznego. Organ wywiódł, że ponieważ w myśl obowiązujących wówczas zapisów powołanej wyżej ustawy o kombatantach uprawnienia kombatanckie nie przysługiwały osobom, które były zatrudnione w aparacie bezpieczeństwa publicznego, należy uznać, iż skarżący celowo zataił fakt służby w wyżej wymienionych organach, zaś decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powołując się na art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) oraz art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach Kierownik Urzędu stwierdził, że skarżący nie przedstawił dokumentów określonych w tych przepisach, a przedstawione przez niego dokumenty i akta śledztwa sprawy, w której był represjonowany, nie dają podstaw do stwierdzenia, iż mógł być on do UB skierowany przez organizację niepodległościową. Zdaniem organu należało zatem uznać, że decyzja o przyznaniu uprawnień kombatanckich została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Po rozpatrzeniu złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał powyższą decyzję w mocy. W motywach tego rozstrzygnięcia podtrzymując dotychczasowe ustalenia stwierdzono, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie powołał się na okoliczności, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach, to jest, że do organów Bezpieczeństwa Publicznego został skierowany przez organizację niepodległościową. Podkreślono, że akta śledztwa również nie potwierdzają faktu wcześniejszej przynależności do organizacji niepodległościowej. Biorąc powyższe pod uwagę Kierownik Urzędu stwierdził, iż brak jest podstaw do uchylenia bądź zmiany kwestionowanej decyzji. Na powyższą decyzję M. H. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie jego wniosku w całości, względnie o jej uchylenie z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 35 i art. 36 kpa, a także "obowiązującego w tym zakresie orzecznictwa NSA". W uzasadnieniu skargi zarzucono w szczególności mechaniczne, a nie merytoryczne, rozpoznanie sprawy oraz naruszenie zasady powagi sprawy osądzonej. Skarżący ponadto podkreślił, że nie posiadając żadnego majątku i będąc bez środków do życia podjął się pracy, jaka wówczas się nadarzyła, to jest podjął służbę. Zaznaczył, iż od [...]r. do [...]r. był pozbawiony wolności za działalność polityczną wywodząc, że w jego sprawie ma zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kombatantach. Powołał się przy tym na postanowienie Sądu Wojewódzkiego we W. z dnia [...]r. sygn. akt [...], w którym "wyraźnie i w sposób wiążący ustalono", że był aresztowany jako podejrzany "o popełnienie przestępstw szczególnie niebezpiecznych w okresie odbudowy Państwa", a więc "były to przestępstwa o charakterze politycznym". W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270)). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej podane. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.jedn. Dz.U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 z późn. zm.), a procedurę ich wydania regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy o kombatantach stanowi, iż uprawnienia określone w ustawie nie przysługują osobie, która w latach 1944-1956 pełniła służbę lub funkcję i była zatrudniona w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej, a także nadzorujących je komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do ust. 3 tego artykułu powyższego przepisu nie stosuje się wobec osób, które przedłożą dowody, że do wymienionych służb i organów zostały skierowane przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje były zwerbowane w celu udzielenia im pomocy. W myśl art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy o kombatantach uprawnień kombatanckich pozbawia się osoby wymienione w art. 21 w ust. 2 pkt 1, 3 i 4, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 3. Decyzją Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...]r. przyznano skarżącemu M. H. uprawnienia kombatanckie z tytułu przebywania w więzieniu PRL z przyczyn politycznych od [...] r. do [...]r. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja ta została wydana na podstawie przedłożonych przez skarżącego dokumentów, to jest zaświadczenia Prokuratury Wojewódzkiej we W. z dnia [...]r., rekomendacji Związku Więźniów Politycznych Okresu Stalinowskiego z dnia [...]r., kwestionariusza osoby ubiegającej się o przyznanie uprawnień kombatanckich z dnia [...]r. i sporządzonego również w dniu [...]r. życiorysu skarżącego. Z dokumentów tych wynikało, że skarżący jako podejrzany o czyny będące przestępstwami o charakterze politycznym przebywał w areszcie od [...]r. do [...]r. Nie było natomiast w nich informacji, że M. H. kiedykolwiek pełnił służbę w organach Bezpieczeństwa Publicznego oraz że uprzednio miał przyznane uprawnienia kombatanckie z innego tytułu. W szczególności fakty te zostały pominięte w życiorysie sporządzonym osobiście przez skarżącego oraz w wypełnionym przez niego kwestionariuszu, w którym na pytanie, czy ubiegał się o uprawnienia kombatanckie, z jakiego tytułu, gdzie i kiedy, udzielił odpowiedzi "nie". Ze znajdującego się w aktach kombatanckich byłego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację zaświadczenia Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej we W. z dnia [...] r. wynika, że w okresie od [...]r. do [...]r. [...] r. M. H. pełnił służbę w organach Bezpieczeństwa Publicznego i w okresie tym brał udział w walkach z bandami i reakcyjnym podziemiem. Fakty te potwierdził sam skarżący w deklaracji członkowskiej i w życiorysie przedłożonym podczas ubiegania się o przyjęcie do byłego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w [...] r. Na podstawie powyższych dokumentów Komisja Weryfikacyjna Zarządu Wojewódzkiego ZBoWiD orzeczeniem z dnia [...]r. przyznała skarżącemu uprawnienia kombatanckie z tytułu utrwalania władzy ludowej podczas służby w organach Bezpieczeństwa Publicznego. Prawidłowo uznając, że z uwagi na pełnienie służby w organach Bezpieczeństwa Publicznego oraz brak dowodów, iż zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach, skarżącemu - w myśl art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) tej ustawy - nie przysługują uprawnienia kombatanckie z żadnego tytułu, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w żaden sposób nie wykazał, że Minister Pracy i Polityki Socjalnej wydając decyzję z dnia [...]r. o przyznaniu uprawnień kombatanckich skarżącemu z tytułu przebywania w więzieniu PRL z przyczyn politycznych wiedział o powyższych okolicznościach. Przeciwnie - z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz z zebranego w sprawie materiału można wnioskować, iż Minister Pracy i Polityki Socjalnej wydając przedmiotową decyzję nie wiedział o wyżej wskazanych istotnych dla rozstrzygnięcia okolicznościach. W takiej zaś sytuacji organowi administracyjnemu nie można byłoby zarzucić, iż przy wydawaniu decyzji rażąco naruszył przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) cytowanej ustawy. Jeżeli wydając decyzję organ nie wiedział o istotnych dla rozstrzygnięcia okolicznościach faktycznych, a okoliczności te lub nowe dowody istniały w dniu wydania decyzji, to gdy wyjdą one na jaw zachodzi wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa przesłanka do wznowienia postępowania. Wówczas - stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 kpa - istnieją podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie istnieje możliwość orzekania co do istoty sprawy. Uregulowanie zawarte w art. 156 kpa obliguje bowiem organ administracyjny do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie, w której nie orzeka on co do istoty sprawy rozstrzygniętej nawet wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Wskazywano przy tym, iż w postępowaniu przewidzianym w art. 156 kpa organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego i nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ ten staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygane według zasad stosowania kasacji. Z tego też względu organ nie może podejmować czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty (por. np. wyroki NSA z dnia 28 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 542/99 - LEX nr 46454, z dnia 25 sierpnia 2000 r. sygn. akt I SA 1110/99 - LEX nr 75520, z dnia 24 marca 2000 r. sygn. akt I SA 621/99 - LEX nr 77610, z dnia 28 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1533/97 - LEX nr 48723, z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 787/98 - LEX nr 47874, z dnia 8 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 970/97 - LEX nr 47901, z dnia 21 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1944/98 - LEX nr 48646 i IV SA 935/96 - LEX nr 47863, z dnia 10 czerwca 1999 r. sygn. akt I SA 1527/98 - LEX nr 48554, z dnia 6 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 1030/97 - LEX nr 47245, z dnia 21 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1684/97 - LEX nr 45686 i IV SA 1596/96 - LEX nr 43816). W rozpatrywanej sprawie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, powołując się co prawda na art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 kpa, decyzją z dnia [...]r. nie stwierdził jednak nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...]r. o przyznaniu uprawnień kombatanckich skarżącemu, lecz decyzję tę uchylił i odmówił skarżącemu przyznania uprawnień kombatanckich, a więc merytorycznie rozpoznał sprawę. Zaskarżoną decyzją Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]r. Powyższe rozstrzygnięcie nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy decyzja Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...]r. została uznana za nieważną, na co wskazywałoby powołanie jako podstawy prawnej wydanej decyzji art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 kpa, czy też - pomimo błędnego powołania podstawy prawnej - w istocie wznowiono postępowanie w przedmiotowej sprawie i merytorycznie ją rozpatrzono, na co wskazywałaby treść decyzji uchylającej decyzję Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...]r. i odmawiającej skarżącemu przyznania uprawnień kombatanckich. Uzasadnienia obu decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych również nie wyjaśniają należycie powyższej kwestii, bowiem z jednej strony mówią o rażącym naruszeniu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy o kombatantach, a z drugiej wskazują, że składając wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu przebywania w więzieniu PRL z przyczyn politycznych skarżący nie podał, iż posiadał już uprawnienia przyznane z innego tytułu oraz że pełnił służbę w organach Bezpieczeństwa Publicznego, co sugeruje, iż Minister Pracy i Polityki Socjalnej wydając decyzję z dnia [...]r. nie wiedział o tych istotnych dla rozstrzygnięcia okolicznościach. Jak już wyżej podkreślono, procedurę wydania decyzji administracyjnych regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 107 § 3 kpa stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podejmowanie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem powyższych zasad i przepisów procedury administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wyżej podkreślono, nie wyjaśniono jednoznacznie, czy Minister Pracy i Polityki Socjalnej, w czasie wydawania decyzji z dnia [...]r. o przyznaniu uprawnień kombatanckich skarżącemu z tytułu przebywania w więzieniu PRL z przyczyn politycznych, wiedział o tym, że M. H. pełnił służbę w organach Bezpieczeństwa Publicznego oraz że w [...] r. uzyskał uprawnienia kombatanckie z tytułu utrwalania władzy ludowej w ramach służby w tych organach. Od wyjaśnienia tej kwestii zależy, czy można było postawić zarzut Ministrowi Pracy i Polityki Socjalnej rażącego naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy o kombatantach, czy też uznać należało, że w przedmiotowej sprawy wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania. Zauważyć wypada, iż błędne powołanie podstawy prawnej może być uwzględnione tylko wówczas, gdy błąd polega na powołaniu niewłaściwego przepisu w okolicznościach, dla których jednak ta sama ustawa przewiduje w innym przepisie możliwość wydania decyzji tej samej treści (por. np. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2000 r. sygn. akt I SA 1110/99 - LEX nr 75520). Rażącym zaś naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Istotne znaczenie ma też zawsze ocena skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 935/96 - LEX nr 47863). W rozpatrywanej sprawie wskazane wyżej uchybienia proceduralne i braki w ustaleniach faktycznych nie pozwalają na jednoznaczną ocenę stanowiska zajętego przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w omawianych decyzjach. Niewyjaśnienie zaś wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 1998 r. sygn. akt II SA 4/98 - LEX nr 41832). W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) - orzeczono jak w sentencji.