II SA/Wr 1161/03

Dnia 22 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor sądowy Grażyna Jeżewska - spraw. Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwaną dalej K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...], nr [...] nakazującą J. i W. L. wykonanie robót budowlanych, wynikających z sporządzonej opinii o stanie technicznym, związanych z doprowadzeniem garażu do wymogów warunków technicznych w zakreślonym terminie do dnia 30 czerwca 2003 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż na skutek interwencji E. M. w sprawie legalności wybudowanego budynku garażowego, rozbudowy ganku oraz wybudowanej szklarni na posesji nr [...] przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...]) Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wszczął postępowanie administracyjne. Kontrola przeprowadzona w dniu 15 lipca 2002 r. potwierdzona protokołem wykazała, że współwłaściciele działki nr [...] wybudowali w 1980 r. przy granicy z posesją nr [...] budynek garażu wraz z pomieszczeniem gospodarczym. Na budowę garażu inwestorzy przedłożyli decyzję nr [...] z dnia 27 czerwca 1980 r. wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy w P. Po zapoznaniu się z zebranymi w sprawie dokumentami ustalono, że inwestorzy w trakcie realizacji budowy garażu odstąpili od warunków udzielonego pozwolenia, tj. zamiast garażu o wymiarach 7.20 x 3.20 m wybudowali garaż z pomieszczeniem gospodarczym o wymiarach 7.40 x 3.30 m. Stwierdzono także brak zgłoszenia obiektu do użytkowania oraz brak oświadczenia osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, iż wybudowany obiekt nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia i może być bezpiecznie użytkowany. Obiekt został zrealizowany w okresie obwiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. Organ I instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w oparciu o art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w zw. z art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) nakazał J. i W. L., jako inwestorom i współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości przedłożyć w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] opinię o stanie technicznym wybudowanych obiektów w terminie do 31 grudnia 2002 r. W. L. przedłożył wymaganą opinię techniczną, realizując warunki postanowienia z 6 września 2002 r. W oparciu o ustalony stan faktyczny, organ I instancji w dniu [...] wydał decyzję nakazującą J. i W. L. wykonanie robót budowlanych, wynikających z w/w opinii technicznej, związanych z doprowadzeniem garażu do wymogów warunków technicznych. Na decyzję organu I instancji odwołanie złożyła E. M. Odwołująca podniosła, iż zaskarżona decyzja oparta została na materiałach spreparowanych i tendencyjnie sporządzonych. Stwierdziła, iż nie dotrzymano terminu ustanowionego w postanowieniu z dnia 6 września 2002 r., a opinia techniczna została dostarczona po terminie. W ocenie E. M. z naruszeniem prawa organ dokonał wszelkich czynności, by samowolę budowlaną zalegalizować. Odwołująca zarzuciła, iż przedmiotowy garaż jest zlokalizowany bezprawnie na współwłasności gruntów, z zagarnięciem mienia, a także, że zlokalizowany jest na korzeniach drzew stanowiących jej własność. E. M. stwierdziła również, iż wydana decyzja z [...] jest nieuzasadniona, albowiem wyznaczony do dnia 30 czerwca termin wykonania nałożonego na inwestora obowiązku narusza przepisy K.p.a. i w tym przypadku jest to świadome i tendencyjne, jak też korupcyjne i przestępcze działanie. Odwołująca podniosła zarzut "zablokowania sprawy w NSA" oraz niewłaściwej interpretacji Prawa budowlanego. W tym stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nr [...] z [...] wydana na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 w związku z art. 51 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oparto na właściwej podstawy prawnej. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie można było zastosować art. 48 Prawa budowlanego, gdyż treść tegoż przepisu w sposób jednoznaczny wskazuje, że przewidziany w nim obligatoryjny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części oparty został wyłącznie na przesłance formalnoprawnej, to jest na niedopełnieniu przez inwestora wymogu uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę bądź dokonania wymaganego zgłoszenia, a także prowadzenia robót budowlanych pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na wskazane w zgłoszeniu roboty budowlane. Oznacza to, że inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zaś w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającego bezspornie stwierdzono, że przedmiotowy garaż wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę. Jednak ustalono także, iż inwestorzy w trakcie realizacji budowy garażu odstąpili od warunków udzielonego pozwolenia, tj. zamiast garażu o wymiarach 7.20 x 3.20 m wybudowali garaż z pomieszczeniem gospodarczym o wymiarach 7.40 x 3.30 m. W takiej sytuacji zgodnie z orzecznictwem NSA (wyrok z dnia 7 czerwca 2003 r. IV S.A. 952/99) zrealizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budową bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budową oraz w przepisach prawa. Organ odwoławczy wywodzi, że zarówno art. 48, jak i art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 ust. l pkt 3 i art. 51 Prawa budowlanego chodzi, jak w rozpatrywanym przypadku, m. in. o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. Norma prawna wyrażona w przepisie art. 51 § 4 Prawa budowlanego umożliwia zastosowanie nakazu z art. 51 ust. l pkt 2 także w odniesieniu do zakończonych już robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutów E. M. organ uznał, iż są chybione. Organ odwoławczy nie stwierdził w prowadzonym postępowaniu uchybień potwierdzających omówione zarzuty. Z akt organu I instancji wynika, iż nakaz postanowienia został wykonany i dostarczony w terminie. Zarzuty zaś związane z umiejscowieniem garażu na korzeniach drzew stanowiących jej własność, a także stwierdzenie, iż świadomie zagarnięto jej mienie, sytuując budynek garażu na współwłasności gruntów powołane przez stronę nie mogły zostać wzięte pod uwagę przez organ administracyjny, ponieważ nie jest on uprawniony do rozpatrywania rozliczeń między współwłaścicielami. Kwestie te należą do zagadnień prawa cywilnego i właściwa jest dla nich droga sądowa, a nie administracyjny tryb nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień, czy nieprawidłowości odnośnie długości terminu ustanowionego w decyzji z [...]. Termin ten jest uzasadniony zakresem nakazanych robót budowlanych, i nie stanowi celowego naruszania K.p.a. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. M. podniosła, iż decyzja organu odwoławczego jest "całkowicie lakoniczna, a nawet w większej części relewantna w uzasadnieniu z punktu widzenia strony poszkodowanej i jest w całości ukierunkowana tylko i wyłącznie przez (...) na legalizację ewidentnej zgodnie z prawem budowlanym - samowoli budowlanej". Mimo opisanego bezprawia zaistniałego przy wydaniu pozwolenia na budowę garażu, organ nie rozważył zarzutów skarżącej, naruszając tym samym przepisy prawa budowlanego, K.c. oraz K.p.a. Pozwolenie na budowę, bowiem zostało wydane tylko i wyłącznie dla potrzeb inwestora. Nie podano do wiadomości decyzji współwłaścicielowi terenu, czyli skarżącej która miałaby prawo wniesienia odwołania, w ten sposób pozbawiono ją "interesu prawnego". Pozwolenie na budowę posiadało wiele wad prawnych, które dyskwalifikują tą decyzję jako dokument prawny. Garaż samowolnie został zlokalizowany i wybudowany w sposób niedozwolony w granicy działki, oraz na korzeniach drzew stanowiących własność skarżącej. Decyzja na budowę, w ocenie skarżącej, została wydana z naruszeniem prawa, tj. planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan nie przewiduje usytuowania inwestycji w granicy działki, a w sprawie brak jest zgody sąsiadów na taką lokalizację garażu. Skarżąca zarzuciła, że w przedłożonej opinii technicznej nie rozważono i nie analizowano dowodów dysponowania nieruchomością w sytuacji gdy skarżąca ma większy udział we współwłasności gruntów przydomowych, co potwierdza akt notarialny. Organ nadzoru budowlanego nie rozważył, czy użytkowanie obiektu zapewnia bezpieczeństwo ludzi i mienia i nie narusza prawa użytkowania współwłasności. Zarzuciła błędną interpretację prawa, "pomijając wiele zasadniczych uchybień prawnych tworząc konflikt interesów", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji na rozbiórkę samowoli budowlanej. Odnosząc się do skargi E. M. organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym do eliminowania wszelakich nieprawidłowości zaistniałych w toku całego procesu inwestycyjnego, ponieważ działa w zakresie katalogu kompetencji oraz ściśle określonego zakresu właściwości. Podnoszone w skardze zarzuty dot. wydanego pozwolenia na budowę należą do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej i to one są właściwe do rozpatrywania zarzutów związanych z ich działalnością, której jednym z przejawów są wydawane pozwolenia na budowę. Wskazał także, iż pozwolenie na budowę wynika z decyzji ostatecznej, która pozostaje wciąż w obrocie prawnym. Oznacza to, iż Państwo L. w aktualnym stanie prawnym legitymują się ważnym pozwoleniem na budowę, co winien respektować organ rozstrzygający sprawę. Nadto wywodził, iż w zaskarżonej decyzji ustosunkowano się do argumentów skarżącej odnoszących się do kwestii własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Wskazano, iż dla tego rodzaju zarzutów właściwy jest tryb postępowania cywilnego, a nie postępowanie administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego. Jednocześnie stwierdził, iż przedstawione w skardze E. M. zarzuty rzekomej korupcji ze strony urzędników państwowych nie są poparte żadnymi dowodami, stanowiąc jedynie subiektywny punktu widzenia skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwaną dalej Prawo o postępowaniu) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Jeżeli, zatem naruszone zostało prawo materialne lub proceduralne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, decyzja podlega uchyleniu. Kontrola sądowa legalności decyzji wydanych przez organ administracji publicznej sprowadza się w związku z tym do badania, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie nie można zaskarżonej decyzji postawić zarzutów uchybienia przepisom procesowym oraz materialnym. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona wymogom prawa. Zgodzić się należało w pierwszym rzędzie z organami, że w ustalonym stanie faktycznym, podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 51 ust. l pkt 2 w związku z art. 51 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.- zwaną dalej Prawo budowlane) stanowiący, iż właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności (art. 51 ust. 1 pkt 2) w związku z ust. 4 statuującym, że "Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Bezspornie inwestorzy J. i W. L. wybudowali garaż na podstawie ostatecznego pozwolenia budowlanego wydanego z dnia 27 czerwca 1980 r., nr [...], wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy [...]. Niewątpliwie wybudowali sporny garaż, odstępując od warunków pozwolenia na budowę, zatem uprawnione było działanie organów nadzoru budowlanego zmierzające do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Stosownie, bowiem do treści art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego "W przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W myśl art. 48 Prawa budowlanego "Właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ." Omówiony stan faktyczny niniejszej sprawy, zatem nie obejmuje sytuacji określonej w art. 48 Prawa budowlanego, gdyż, jak wskazano wyżej, inwestorzy wybudowali garaż na podstawie ostatecznego pozwoleniem na budowę. Oznacza to, że inwestorom nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu należy się zgodzić ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w rozpatrywanej sprawie nie można było zastosować art. 48 Prawa budowlanego, gdyż treść tegoż przepisu w sposób jednoznaczny wskazuje, że przewidziany w nim obligatoryjny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części oparty został na niedopełnieniu przez inwestora wymogu uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę bądź dokonania wymaganego zgłoszenia, a także prowadzenia robót budowlanych pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na wskazane w zgłoszeniu roboty budowlane. Zwrócić ponownie należy uwagę, że w myśl art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane ust. 1-3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach, a nie zachodzą przesłanki wydania nakazu rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, zatem żądanie skarżącej sprowadzające się do rozbiórki garażu nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ byłoby sprzeczne z prawem. Jednak odstąpienie inwestorów w trakcie realizacji budowy garażu od warunków udzielonego pozwolenia spowodowało, że inwestorzy naruszyli prawo, lecz w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, które nakładają na inwestorów obowiązek doprowadzenia obiektu budowanego do stanu zgodnego z przepisami prawa. W takiej sytuacji obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest zobligowanie inwestora do dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, m.in. Prawa budowlanego i przepisów techniczno-budowlanych, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu prawidłowego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, uwzględniając przepisy K.p.a., jak też Prawa budowlanego, stosownie do dyspozycji przywołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów oraz opinii o stanie technicznym, nałożył na inwestorów obowiązek wykonania czynności doprowadzających garaż do wymogów określonych w warunkach technicznych, określając termin ich wykonania, biorąc pod uwagą czas potrzebny do ich wykonania, przeto argumenty skarżącej zmierzające do zdyskredytowania tegoż postępowania również nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do stanowiska podnoszonego w skardze, że organ nadzoru budowlanego nie zweryfikował błędnego, w ocenie skarżącej, ostatecznego pozwolenia na budowę, to stwierdzić trzeba, iż słusznie organ podnosi, że nie jest on właściwy do badania podnoszonych w tej kwestii okoliczności. Okoliczności te nie mają żadnego znaczenia w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym w sytuacji, gdy organ nadzoru ustali, że inwestor legitymuje się ostatecznym pozwoleniem na budowę. Należy również zgodzić się z organem, iż ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Stąd organ nie mógł się wypowiadać w sprawach współwłasności, zagarnięcia współwłasności, czy też posadowienia garażu na korzeniach drzew będących własnością skarżącej. Reasumują: Sad nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też prawa materialnego, tj. Prawa budowlanego, które to naruszenia dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny bada wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonych aktów, skoro zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, to skarga z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) podlega oddaleniu.