II SA/Wr 1167/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Jolanta Sikorska (spraw.) Sędziowie NSA – Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA – Ewa Kamieniecka Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2005 r. przy udziale --- sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 2 ust. 4, art. 4 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. Nr 64, poz. 414 z 1998r. z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Rady Miejskiej W. przez Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup leków, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazało, że organ I instancji odmówił przyznania W. K. przyznania zasiłku celowego na zakup leków. W uzasadnieniu organ ten podał, że wnioskodawca spełnia ustawowe wymogi do przyznania pomocy społecznej, jednakże ogromna ilość zgłaszanych potrzeb przy jednoczesnym braku wystarczających środków finansowych nie pozwala na udzielenie pomocy na wszystkie zgłaszane potrzeby, a jedynie na świadczenia obowiązkowe i w niewielkiej wysokości na zakup żywności. W odwołaniu od tej decyzji W. K. powołał się na trudną sytuację w jakiej się znajduje. Podał, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i nie może pracować dorywczo, a znaczną część jego dochodów pochłaniają wydatki na leki. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że nie może być ono uwzględnione mimo trudnej sytuacji strony. Wskazało, iż z akt sprawy wynika, że W. K. mieszka z dwojgiem dzieci w wieku siedem i osiem lat, pobiera rentę inwalidzką w wysokości [...]zł. Źródłem dochodu trzyosobowej rodziny jest także zasiłek rodzinny w wysokości [...] zł, alimenty na dzieci w wysokości [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł. Łączny dochód rodziny wynosi [...]zł. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, że W. K. wystąpił w dniu [...]r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. o przyznanie zasiłku okresowego, zasiłku celowego na zakup żywności, leków i opału. Organ I instancji rozpatrując niniejsze żądania decyzją z dnia [...]r. przyznał zasiłek celowy na zakup żywności kwocie [...] zł, natomiast innymi trzema decyzjami z tego samego dnia odmówił przyznania zasiłku okresowego i zasiłku celowego na zakup opału oraz na zakup leków. Wskazał, że ostatnia z wymienionych decyzji jest przedmiotem postępowania odwoławczego. Wyjaśnił dalej, ż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza 838 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 2-11. W niniejszej sprawie stwierdzić należy zdaniem organu odwoławczego, że wnioskodawca kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego. Pomimo jednak spełnienia przesłanek do przyznania zasiłku celowego "odmówiono jego przyznania na zakup opału." cc Kolegium Odwoławcze wskazało dalej, że podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy art. 2 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej. Wyjaśniło, że przyznanie zasiłku celowego jest zadaniem własnym gminu i jest świadczeniem fakultatywnym. Fakt, że jest to zadanie własne oznacza, że jest ono realizowane z budżetu gminy. W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy, co nie oznacza dowolności organu pomocy społecznej w jego przyznaniu. Zasiłek taki może być przyznany w zależności od posiadanych środków. Odmowa przyznania świadczenia w sytuacji braku wystarczających środków pieniężnych na uwzględnienie wszystkich zgłaszanych potrzeb nie jest naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 2 ust 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Jednakże wobec braku wystarczających środków pieniężnych Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w W. nie ma możliwości tej pomocy zrealizować na wszystkie zgłaszane cele zwłaszcza, że inną decyzją z tego samego dnia przyznano W. K. pomoc społeczną. Z przedstawionej przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. analizy posiadanych środków wynika, że kwota posiadanych środków jest znikoma w stosunku do potrzeb. Ograniczone środki pieniężne będące w dyspozycji tego Ośrodka zobowiązują go do gospodarowania nimi w taki sposób, aby w pierwszej kolejności zaspokoić najniezbędniejsze potrzeby życiowe, choćby w minimalnym zakresie, by w ten sposób zapewnić minimalną pomoc wszystkim najbardziej potrzebującym wnioskodawcom. W tej sytuacji brak było zdaniem organu odwoławczego do uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium dodało, że niniejsza decyzja nie uniemożliwia wystąpienia z kolejnym wnioskiem o przyznanie pomocy społecznej na wskazane cele. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w zakażonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję W. K. podtrzymał twierdzenia zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) do rozpoznania skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem l stycznia 2004r. właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Według zaś art. 3 i art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności zaskarżonych do niego decyzji, to jest do badania czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego a także, czy podjęta została zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Trafnie organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. Nr 64, poz. 414 z 1998r. z późn. zm.). Zgodnie z jej art. 32 pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego. Według powyższego przepisu prawa w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że zawarte w powyższym przepisie prawa wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego. Trafnie także zwrócił uwagę, że kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, który to przepis ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, co oznacza, że pomoc społeczna nie została oparta na zasadzie powszechności. Przepis art. 2 ust. 2 omawianej ustawy jednocześnie stanowi, że celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika kolejne ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej – mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania (art. 1 ust. 1 ustawy). Zwrócić też należy uwagę, że w myśl art. 2 ust. 4 ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej, co oczywiście nie wyklucza wniesienia ponownego wniosku o zasiłek, jeśli tylko zostaną spełnione przez wnioskodawcę ustawowe przesłanki do jej otrzymania, a ośrodek pomocy społecznej będzie dysponował środkami, o jakich traktuje przytoczona norma prawna. Prawidłowo także organ odwoławczy zauważa, że decyzja oparta na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu co do rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. W myśl tego przepisu prawa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 kpa – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola owych decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Niezależnie od powyższego podnieść należy, ze postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Zasadę dwuinstancyjności postępowania ustawodawca ustanowił w art. 15 kpa. Zgodnie z tym przepisem prawa : "Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne." Istota zasady dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zgodnie z tą zasadą celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana konieczne jest wydanie dwóch decyzji w sprawie przez dwa organy różnych stopni, decyzji zawierających dwa istotne elementy: rozstrzygnięcie i uzasadnienie. W wyroku z dnia 22.11.2001r., sygn. II SA 924/01 (Lex nr 81816) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie decyzji) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Brak rozstrzygnięcia, treści "decyzji" pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Bez osnowy nie ma decyzji. Uzasadnienie natomiast służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Samo w sobie, bez rozstrzygnięcia (osnowy), nie jest decyzją." Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy uchybił wyżej wskazanym przepisom prawa. Zważyć należy, że decyzją wydaną z upoważnienia Rady Miejskiej W. przez Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. z dnia [...]r. nr [...]organ ten odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup leków, co także prawidłowo wskazał na str. 1 uzasadnienia decyzji oraz w części opisowej owej decyzji organ odwoławczy. Jednakże rozważania tego organu zawarte na stronie drugiej zaskarżonej decyzji dotyczą innej potrzeby zgłoszonej przez skarżącego we wniosku z dnia [...]r. Dotyczą mianowicie zakupu opału. Ta potrzeba z punktu widzenia także potrzeb życiowych skarżącego, w szczególności z uwagi na jego stan zdrowia, na który powołuje się on w sprawie, jest inna niż potrzeba bytowa jaką jest zakup opału, której to potrzeby dotyczą rozważania organu II instancji zawarte na stronie drugiej decyzji. Powyższe uchybienie powoduje, że zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. Organ odwoławczy bowiem nie rozważył w sposób wszechstronny konieczności i możliwości zaspokojenia potrzeby życiowej skarżącego w postaci zasiłku celowego na zakup leków. Powyższe uchybienie uniemożliwiło przeprowadzenie przez Sąd prawidłowej kontroli legalności wydanej przez ten organ decyzji. Można jedynie domniemywać, porównując stronę pierwszą i drugą uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że wskutek omyłki pisarskiej druga strona uzasadnienia decyzji dotyczy odmowy przyznania zasiłku na zakup opału ale omyłka ta nie została sprostowana przez organ. Powyższe uchybienie jako mające istotny wpływ na wynik sprawy skutkowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy, mając na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, wyjaśni sprawę we wskazanym wyżej kierunku, poczyni prawidłowe ustalenia i wyda rozstrzygnięcie właściwej treści, uzasadniając je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji skoro decyzja nie ma cech wykonalności (art. 152 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).