II SA/Wr 117/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. J. G. wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2001r. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia 29 października 2001r., nr [...], na podstawie art. 42 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998r., Nr 120, poz. 787 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U Nr 71, poz. 733), Prezydent Miasta [...] odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że pomimo podania we wniosku przez J. G., że jego gospodarstwo domowe składa się z trzech osób, to z uwagi na nie zgłaszanie się syna I. na wezwania organu oraz jego przebywanie w P., związane z pracą zawodową, uznano, że w lokalu zamieszkują stale dwie osoby a nie trzy. W związku z powyższym przyjęto, iż powierzchnia zajmowanego przez gospodarstwo domowe lokalu mieszkalnego wynosi 56,17 m², a zatem przekracza o więcej niż 30% powierzchni normatywnej (40 m²) i dlatego, zdaniem organu dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. W odwołaniu od powyższej decyzji, J. G. powołując się na akt notarialny Rep.A nr [...] podkreślił, że zajmowane mieszkanie w O. przy ul. [...] jest własnością jego oraz syna I. w równych częściach. Stąd uznał wyliczenie powierzchni, w uzasadnieniu decyzji za niewłaściwe. Zaznaczył, że syn z braku możliwości podjęcia pracy na miejscu, zatrudnił się w P., ale nadal jest właścicielem mieszkania i partycypuje w kosztach jego utrzymania. Stwierdził, ze żądanie przez organ uzupełnienia zaświadczenia o zarobkach przez syna jest bezpodstawne, gdyż składane wcześniej o tej samej treści nie budziły zastrzeżeń. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do treści art. 42 ust. 5 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, J. G. spełnia jeden z wymogów do uzyskania dodatku mieszkaniowego, bowiem posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu, jest właścicielem tego lokalu. Organ odwoławczy podniósł, że Prezydent Miasta [...] nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy gospodarstwo domowe prowadzone jest przez dwie czy przez trzy osoby, co ma istotne znaczenie w świetle przepisu art. 40 ust. 1 ustawy, definiującego pojęcie gospodarstwa domowego. Wskazano na brak w aktach sprawy informacji od administratora (Wspólnoty Mieszkaniowej ul [...] w O.), na jakiej podstawie i od kiedy opłaty związane z utrzymaniem mieszkania naliczane są na jedną osobę, gdyż ze struktury wydatków przedstawionych organowi wynika, że np. opłaty za wywóz śmieci i konserwację windy odpowiadają jednoosobowemu gospodarstwu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ I instancji nie ustalił również, gdzie znajduje się centrum spraw życiowych syna I., w związku z podjęciem zatrudnienia w P., czy wymeldował się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego, czy też opuścił przedmiotowe mieszkanie bez wymeldowania. Na powyższą decyzję J. G. złożył skargę, w której podniósł, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia faktu, że do rozporządzania i korzystania z lokalu jest on i syn po połowie, zatem są w nim dwa gospodarstwa jednoosobowe. Na ta okoliczność przywołał art. 39 ust. 1 o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. W związku z powyższym, powtórzył zarzut z odwołania, że wyliczenia powierzchni w decyzji i jej uzasadnieniu są niewłaściwe. Zaakcentował, że złożony przez niego wniosek wraz z załącznikami, w tym zaświadczenie o zarobkach syna był właściwy i odpowiadał wymogom ustawy, a sprawa została przez organ wydłużona w czasie, spłycona i wniosek pozostał bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, w tym z przepisami postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest kwestionowanie przez J. G. odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Ponieważ materialnoprawne zagadnienia, związane z uzyskaniem żądanego dodatku określała w dacie rozstrzygania, ustawa z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998r., Nr 120, poz. 787 ze zm.), stąd oceny zaskarżonej decyzji dokonano, w trybie przepisów tej ustawy. Przepis art. 39 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi: "Dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mieszkającym w lokalach, do których mają tytuł prawny, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% w gospodarstwie wieloosobowym." Z treści art. 42 ust. 5 wynika, że dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, jeżeli powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30% w budynkach wybudowanych po 1945 r. i o więcej niż 50% w budynkach wybudowanych przed końcem 1945 r. Jak zatem wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, dla uzyskania prawa do dodatku konieczne są do spełnienia, przez ubiegającego się wymienione trzy warunki. Pierwszy warunek, posiadanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, nie jest kwestionowany przez organy orzekające, a zatem jest bezsporny. Co do pozostałych dwóch warunków, organ odwoławczy wskazał, że nie ma jednoznacznego potwierdzenia w materiale dowodowym, że zostały one spełnione, a dokonany wywód organu I instancji jest kwestionowany przez skarżącego, stąd uznał za niezbędne ich wyjaśnienie, wskazując w jakim kierunku należałoby podjąć czynności wyjaśniające. Stąd Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, który stanowi, iż cyt. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Podkreślić należy, że decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego nie jest wydawana w ramach uznania organu, który mógłby ocenić, czy z uwagi na sytuację skarżącego dodatek może być przyznany. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd identyfikuje się z zajętym stanowiskiem w wyroku NSA z dnia 27 listopada 1998r., I SA 653/98 (LEX nr 45871), że przepisy ustawy z 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych uzależniają przyznanie go, od spełnienia określonych ustawowo warunków, a nie wystąpienie któregokolwiek z nich powoduje, że dodatek nie może być przyznany. Skoro sprawa, w ocenie organu odwoławczego, nie jest dostatecznie wyjaśniona w kwestiach wymiennych dwóch przesłanek, a istnieją podstawy do merytorycznego rozpatrzenia, to w takich sytuacjach organ odwoławczy jest ograniczony w rozstrzyganiu i winien podjąć decyzję kasacyjną powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji(art.138 § 2 kpa). Podjęcie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy, w przypadku nie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i ustalenia na tej podstawie stanu faktycznego, musiałoby być poprzedzone w znacznej części postępowaniem wyjaśniającym, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie. Przekazanie sprawy organowi I instancji, w wyniku złożonego odwołania przez skarżącego, obliguje ten organ do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W kwestii uprawnień organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2198 (ONSA Nr 3 z 1998 r., poz. 79). Odwołując się do treści tej uchwały należy podnieść, że według art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w powołanym przepisie, a więc wtedy gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Taka też sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, albowiem wyjaśnienie wskazanych przez Kolegium okoliczności nie mogło nastąpić w trybie dodatkowego uzupełniającego postępowania odwoławczego, czyli poprzez zastosowanie art. 136 kpa, a koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Takie zaś postępowanie może przeprowadzić tylko organ I instancji, w tym przypadku Prezydent Miasta [...]. Dlatego też, oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd nie stwierdził, aby podjęta została z naruszeniem postanowień przepisu art. 138 § 2 kpa. Wobec powyższego, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.