II SA/Wr 117/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Julia Szczygielska Sędzia NSA - Halina Kremis /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Anna Siedlecka Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Z. i E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 27 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Z. i E. K. wnioskiem z dnia 17 stycznia 2009 r. doprecyzowanym w piśmie z dnia 10 marca 2009 r. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 7 marca 2007 r. (SKO [...]) utrzymującej w mocy wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy S. decyzję z dnia 22 stycznia 2007 r. (Nr [...]), ustalającą wnioskodawcom - współwłaścicielom nieruchomości położonej w gminie S., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], o powierzchni 3,8581 ha, obręb S. - opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem geodezyjnym, w wysokości 30 573 zł. Zarzucając temu rozstrzygnięciu rażące naruszenie art. 98 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wnioskodawcy zwrócili się o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji, wskazując, że jej wykonanie narazi ich na szkodę, a z przytoczonych we wniosku okoliczności wynika wysokie prawdopodobieństwo, że decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 1 k.p.a. Rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 7 marca 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 9 czerwca 2009 r. (SKO [...]) odmówiło wstrzymania jej wykonania. Organ nadzorczy stwierdził, że argumenty przytoczone we wniosku nie wskazywały na wystarczające prawdopodobieństwo, że opisana we wniosku decyzja jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w 156 § 1 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia złożonego przez Z.E. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia 27 października 2009 r. (SKO [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 159 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w konkretnych okolicznościach sprawy musi zachodzić uzasadnione przypuszczenie, że decyzja, której dotyczy wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, zostanie w wyniku tego postępowania unieważniona. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 159 § 1 kpa winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1998 r., IV SA 2311/96, Lex nr 43803). W ocenie organu takie prawdopodobieństwo w sprawie nie zachodziło. W szczególności zdaniem organu ponownie rozpatrującego sprawę, prawdopodobieństwa dotknięcia decyzji jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa nie daje argumentacja przytoczona przez strony we wniosku o stwierdzenie nieważności. Nie daje też podstaw do przyjęcia omawianego prawdopodobieństwa zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Z.E. K. zaskarżyli wraz ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 27 października 2009 r. (SKO [...], utrzymującą własną decyzję z dnia 9 czerwca 2009 r., którą ten organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 7 marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., orzekając w trybie przepisu art. 159 § 1 k.p.a., odmówiło wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia 7 marca 2007 r., uznając, że w sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo, aby decyzja objęta weryfikacją w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotknięta była jedną z wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Z treści art. 159 § 1 k.p.a. stanowiącego podstawę prawną tego postanowienia wynika, że organ administracji ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo zaistnienia jednej z przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności. Podkreślenia wymaga, że wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej jest obligatoryjne, o ile organ stwierdzi prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 kpa. Skoro bowiem celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężka wadą, to organ właściwy w sprawie ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji potencjalnie nieważnej, by pomniejszyć jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Przy czym przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest samo przekonanie o istnieniu wad decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w konkretnych okolicznościach sprawy musi zachodzić uzasadnione przypuszczenie, że decyzja, której dotyczy wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, zostanie w wyniku tego postępowania unieważniona. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 159 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Wobec powyższego, w ocenie Sądu organ nadzoru w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz argumentacji przytoczonej przez strony we wniosku o stwierdzenie nieważności w sposób prawidłowy ocenił kwestię istnienia prawdopodobieństwa dotknięcia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 7 marca 2007 r. jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Pamiętać również należy, że uregulowanie zawarte w art. 159 § 1 k.p.a. stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a. Dlatego też rację ma organ nadzorczy podnosząc, że zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie tej zasady. Oceniając zatem w tym aspekcie zaskarżone rozstrzygnięcie a także jego uzasadnienie Sąd nie stwierdził, aby zostało ono wydane z naruszeniem art. 159 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Należy także podnieść, że zasadność odmowy wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2007 r. w trybie art. 159 § 1 k.p.a. potwierdza także wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrok z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 116/10. Wyrokiem tym została oddalona skarga Z. i E. K. na wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzję z dnia 27 października 2009 r. (SKO [...]) utrzymującą w mocy wydaną przez ten organ decyzję z dnia 9 czerwca 2009 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie wykonania. Oddalenie zatem skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 marca 2007 r. niewątpliwie musiało mieć wpływ na dokonaną przez Sąd ocenę zasadności skargi w niniejszej sprawie. Nie zmienia to jednak generalnej zasady, że ustawodawca z punktu widzenia organu administracji publicznej wystąpienie podstaw udzielenia ochrony tymczasowej powiązał wyłącznie z prawdopodobieństwem, choćby w najmniejszym stopniu, uwzględnienia żądania strony, a nie z tym jakiego rodzaju rozstrzygnięcie zostanie/zostało wydane na podstawie art. 156 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej musi być bowiem wydane nie później, niż w momencie wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności – w rozpatrywanej sprawie oba orzeczenia wydane zostały tego samego dnia tj. 9 czerwca 2009 r., przy czym za nieistotne uchybienie potraktować należy nadanie niższego numeru decyzji (SKO [...]) niż postanowieniu (SKO [...]). Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.