II SA/Wr 117/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2017 r. wniosku E. K. i Ł. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. K. i Ł. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić wniosek. Dnia [...] wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga E. K. i Ł. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa 5 sięgaczy w ul. [...] w K.". Skarżący wnieśli jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], tj. działek będących przedmiotem ich własności. Argumentowali to niebezpieczeństwem wystąpienia znacznej szkody w postaci pozbawiania prawa własności nieruchomości, wskazując, że w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności (a takim właśnie rygorem była opatrzona decyzja organu I instancji), sąd po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia inwestycji będzie mógł stwierdzić jedynie, że decyzja taka narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a., co wynika z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst. jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm., dalej: specustawa drogowa), a skarżący w związku z tym nie będą dysponować żadnym środkiem prawnym umożliwiającym restytucję stanu sprzed wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: u.p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W razie wniesienia skargi organ który wydał decyzję lub postanowienie może wstrzymać z urzędu lub na wniosek wykonanie zaskarżonego aktu w całości lub części (§ 3), jednakże po przekazaniu skargi przez organ sądowi, właściwym do udzielenia ochrony tymczasowej jest sąd. Stosownie do treści art. 61 § 3 przywołanej ustawy, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie aktów, o których mowa w art. 61 § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, akt którego wniosek dotyczy powinien nadawać się do wykonania, a uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej (zob. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II FZ 925/16, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl) Przesłanki uprawniające sąd do udzielenia stronie ochrony tymczasowej, to niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Są to pojęcia nieostre, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Użycie spójnika "lub" oznacza, że przesłanki te mogą zachodzić alternatywnie. Szkoda, o jakiej mowa w art. 61 § 3 u.p.p.s.a, może mieć charakter majątkowy lub niemajątkowy. Jej immamentną cechą jest to, że nie będzie mogła ona być wynagrodzona (usunięta) przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (zob.: post. NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GZ 39/17, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego, może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (zob.: postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II FZ 788/16, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, wniosek E. K. i Ł. K. nie został poparty żadnymi szczególnymi okolicznościami, które mogłyby uzasadnić wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Niewątpliwie w wyniku wykonania zaskarżonego aktu dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego im dotychczas prawa własności nieruchomości. Okoliczności te nie przesądzają jednak o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, nie stanowią bowiem o niebezpieczeństwie wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Są to zwykłe następstwa wykonania decyzji wydanej w tym przedmiocie, które mogą się wiązać m.in. z wywłaszczeniem za odszkodowaniem nieruchomości – co wynika wprost z przepisów specustawy drogowej. Przysługujące stronie odszkodowanie stanowi rekompensatę za wywłaszczoną nieruchomość i chroni interesy jej dotychczasowego właściciela. Wskazane odszkodowanie ustalane jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Podkreślić także należy, że wydane w trybie specustawy drogowej decyzje zezwalające na realizację inwestycji drogowej nie są wyłączone spod możliwości wstrzymania ich wykonania, gdyż brak jest w tym zakresie szczególnych przepisów. Niemniej jednak trzeba mieć na uwadze, że rozwiązania prawne przyjęte w powołanej ustawie mają na celu zapewnienie szybkiego przebiegu inwestycji drogowej. Realizuje się to m.in. poprzez uproszczenie procedur administracyjnych (art. 11a ust. 3 specustawy drogowej określa termin wydania decyzji), możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji (art. 17 ust. 1 specustawy drogowej), czy też poprzez obowiązek rozpatrzenia środków odwoławczych i skargi w określonych w ustawie terminach (zob. postanowienie NSA z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1453/16, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze przyjęty zatem został pogląd, w świetle którego zbyt pochopne wstrzymywanie takich decyzji byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy. Mechanizmy powołane w niniejszej ustawie ograniczają także możliwość udzielenia ochrony tymczasowej poprzez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony wnoszącej o jej zastosowanie (zob. postanowienia NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II OZ 1356/14, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W omawianym akcie prawnym interesowi społecznemu i gospodarczemu przyznano bowiem prymat nad słusznym interesem strony z uwagi na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych. Dodatkowo zauważyć należy, że także z art. 23 specustawy drogowej nie można wyprowadzić wniosku, że w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm., dalej: u.g.n.) powodujący powstanie po stronie organu – a w razie zaniechania organu w tym względzie – również po stronie sądu administracyjnego obowiązku wstrzymania z urzędu wykonania zaskarżonej decyzji. Przepis art. 23 specustawy drogowej zawiera normę o charakterze odsyłającym, zgodnie z którą do spraw nieuregulowanych w rozdziale 3 tej ustawy "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy u.g.n. W orzecznictwie sądowym stwierdzono, że skoro specjalna ustawa drogowa ma własny przedmiot regulacji, to u.g.n. może mieć zastosowanie jedynie w materii nieobjętej tą ustawą, i to jedynie w zakresie nabywania nieruchomości (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 181/10, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołana wyżej ustawa znajduje zastosowanie w sprawach objętych specustawą drogową przede wszystkim w zakresie tytułów prawnych do nieruchomości. Brak jest natomiast podstaw do zastosowania regulacji przewidzianych w art. 9 u.g.n. – tak w zdaniu pierwszym, które dotyczy ustalenia terminu wykonania decyzji, jak i w zdaniu drugim, które dotyczy wstrzymania przez organ, który wydał decyzję, z urzędu wykonania decyzji w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stanowiłoby to bowiem niewątpliwie przekroczenie delegacji określonej w art. 23 specustawy drogowej, jak i stałoby to w sprzeczności z celem tej ostatniej ustawy, jakim jest m.in. uproszczenie procedur administracyjnych na rzecz kompleksowości regulacyjnej i szybkości realizacji inwestycji o szczególnym znaczeniu publicznym, jakimi są drogi publiczne. W związku z powyższym, w świetle argumentacji przedstawionej przez stronę, nie można uznać aby w przedmiotowej sprawie występowały przesłanki uzasadniające przyznanie jej ochrony tymczasowej, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić należy również, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu sąd nie bada zasadności samej skargi. W konsekwencji też ustawodawca, nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – występowania podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględniania skargi na decyzję. Co więcej, sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu nie może choćby wstępnie badać, czy zaskarżony akt dotknięty jest wadami uzasadniającymi jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności (tak NSA w uchwale z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, Nr 4, poz. 77). Zatem oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie przesądza o merytorycznym stanowisku sądu co do legalności zaskarżonej decyzji (zob. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II OZ 19/15, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Na marginesie, wypada zwrócić uwagę na przedstawione w orzecznictwie sądowym stanowisko zgodnie, z którym przepisy art. 31 ust. 2 specustawy drogowej odnoszą się do decyzji organu I instancji i nie zawierają one ograniczeń w stosunku do orzekania przez Sąd administracyjny odnośnie decyzji organu odwoławczego (por.: wyrok TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, OTK 2012, Nr 9, poz. 106 [cz. III pkt 3.2.1. uzasadnienia, s. 22]; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2520/12, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 975/13, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 650/14, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2196/11, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie rozwiązanie, z jednej strony zapewnia realną kontrolę sądową zaskarżonej decyzji, ponieważ uchylenie zaskarżonej decyzji (decyzji organu odwoławczego), umożliwia rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zgodnej z prawem, a z drugiej strony pozwala na realizowanie inwestycji na podstawie decyzji organu pierwszej instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W rezultacie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i dlatego też wniosek w tym zakresie nie został uwzględniony. Stąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 u.p.p.s.a., postanowiono jak w sentencji.