II SA/Wr 118/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. S. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. S. (dalej: "wnoszący sprzeciw") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprzeciw od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 22.01.2021 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy G. z 24.11.2020 r. orzekającą o wymeldowaniu A. P. z miejsca pobytu stałego w miejscowości W., gmina G. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że Wójt Gminy G. wszczął na wniosek M. S. postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania A. P. (dalej: "wymeldowany") z miejsca pobytu stałego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ I instancji decyzją z 24.11.2020 r. rozstrzygnął o wymeldowaniu A. P. z miejsca pobytu stałego pod podanym adresem. Odwołanie od tej decyzji wniósł A. P. Wojewoda uznał, że wniesione odwołanie zasługuje na uwzględnienie i wydał decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził należytego postępowania wyjaśniającego i nie zebrał materiału dowodowego umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia niebudzącego żadnych wątpliwości, a ponadto nie przestrzegał obowiązujących zasad procedury administracyjnej. Zdaniem Wojewody, w postępowaniu tym nie budzi wątpliwości fakt, że wymeldowany nie zamieszkuje obecnie w lokalu położnym w miejscowości W. Istotą sporu w sprawie jest natomiast ustalenie charakteru opuszczenia przez wymeldowanego tego miejsca, tzn. czy było to opuszczenie trwałe i dobrowolne. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie ustalił zatem, czy została spełniona przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca stałego pobytu w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Wskazał, że zarówno wnioskodawca, jak i odwołujący się oraz wszyscy przesłuchani w postępowaniu świadkowie podtrzymują, że 23.02.2020 r. A. P. nie został wpuszczony do lokalu, wobec czego przebywanie w nim zostało mu uniemożliwione. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na oświadczenie odwołującego złożone podczas przeprowadzonego w siedzibie Urzędu Miejskiego w G.(1) przesłuchania, w którym zadeklarował wolę podjęcia do 14.09.2020 r. środków prawnych mających na celu przywrócenie ponownego zamieszkania w miejscu stałego pobytu. Ponadto Wojewoda wskazał na wyjaśnienia wymeldowanego świadczące o podejmowaniu przez niego około pięciu prób powrotu do lokalu, które były bezskutecznie, ponieważ nie został do niego wyproszony. Powyższa relacja znajduje potwierdzenie w zeznaniach świadków. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na deklarację wymeldowanego dotyczącą podejmowania przez niego wielokrotnych prób nawiązania rozmowy telefonicznej z żoną celem ustalenia warunków powrotu. W świetle powyższych okoliczności organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy odwołujący się podejmował ostatecznie jakiekolwiek próby powrotu do miejsca stałego pobytu, oraz czy podjął deklarowane podczas przesłuchania środki prawne. Podniósł również, że organ I instancji, wobec niejasnych zeznań powinien zadać odwołującemu pytania mające na celu doprecyzowanie czy podjął on próby powrotu do lokalu, a jeśli tak, to w jaki sposób. Jako kolejną niezbadaną okoliczność Wojewoda wskazał interwencję policji, która została wezwana przez odwołującego się, ze względu na uniemożliwienie mu powrotu do lokalu. Organ odwoławczy podkreślił, że organ gminy nie podjął czynności mających na celu wyjaśnienie ustalonych pomiędzy odwołującym i małżonką wyprowadzek. Wobec powyższego, Wojewoda wskazując jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że organ I instancji winien przesłuchując strony i świadków zadawać również pytania uzupełniające, tzn. dopytać zarówno wymeldowanego, jak i świadka, jakie dokładnie podejmował on działania w celu powrotu do miejsca stałego pobytu oraz kiedy miały one miejsce i w jakich okolicznościach. W oparciu o powyższe organ odwoławczy stwierdził, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji Wójta Gminy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niepełny materiał dowodowy. M. S. w sprzeciwie wniósł o uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 22.01.2021 r. Zarzucił w nim nieprawidłowe stwierdzenie braku zbadania przez organ I instancji okoliczności sprawy oraz błędnie przyjęcie, że przesłanka dobrowolności opuszczenia lokalu, będąca wraz z trwałością takiego stanu rzeczy, podstawą do orzeczenia o wymeldowaniu, nie została dostatecznie zbadana. Uzasadniając powyższe sprzeciwiający argumentował, że zgodnie z przepisami ustawy o ewidencji ludności i orzecznictwem sądów administracyjnych samo zaistnienie okoliczności faktycznej w postaci opuszczenia miejsca pobytu bez spełnienia obowiązku meldunkowego stanowić będzie podstawę do rozstrzygnięcia przez organ o wymeldowaniu. Skarżący wskazał, że nie może mieć w sprawie znaczenia, że nieprzebywanie w lokalu jest sprzeczne z wolą wymeldowanego. Ponadto powołując się na okoliczność wyprowadzenia się A. P. do wynajmowanego lokalu, wnoszący sprzeciw wskazał, że świadczy to o tym, że jego centrum życiowe zostało przeniesione. Nie można wobec powyższego nie uznać braku woli opuszczenia przez niego lokalu, w którym był zameldowany. Powołując się na zeznania samego wymeldowanego, zdaniem sprzeciwiającego, dowodzą one tego, że nie podjął on faktycznych prób powrotu do lokalu. Podkreślono również fakty negatywnych zachowań wymeldowanego skierowanych wobec domowników. Ponadto skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem przez Wojewodę naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, uzasadniając, że utrzymywanie miejsca zameldowania w ewidencji ludności niezgodnego z miejscem faktycznego pobytu podważa podstawowy cel tej instytucji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podkreślił, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, powiązanie przesłanki opuszczenia miejsca stałego zamieszkania z kwestią dobrowolności ma znaczenie, względem braku możliwości wymeldowania tak długo, jak długo zainteresowany może podjąć próbę przywrócenia zamieszkiwania, usunięcia skutków zastosowania przymusu, likwidacji stanu niezgodnego z jego wolą, a polegającego na braku możliwości zamieszkiwania. Wyczerpanie bezskuteczne tych środków lub rezygnację z ich zastosowania uznaje się za okoliczność usuwającą stan przymusu, a zatem otwierającą drogę do wymeldowania. Podniósł, że wymeldowany zdeklarował się, że do 14.09.2020 r. podejmie środki prawne celem powrotu do lokalu. Organ gminy w ogólne nie zweryfikował, czy takie czynności były podejmowane, czy też nie, pomimo, że termin do ich skutecznego podjęcia w dniu wydania rozstrzygnięcia zarówno przez organ I instancji, jak i II instancji jeszcze nie upłynął. Odnosząc się do argumentacji wnoszącego sprzeciw w kontekście braku podjęcia przez wymeldowanego prób powrotu do lokalu, Wojewoda podniósł, że fakt braku prób wejścia do o lokalu nie wyklucza, że wymeldowany mógł podejmować czynności mające na celu powrót do lokalu, do czego zadeklarował się podczas przesłuchania. Z uwagi na powyższe Wojewoda wskazał, że organ gminy powinien dopytać stronę, czy ostatecznie próbowała ona powrócić do lokalu, czy też nie. Co więcej, podkreślił, że nie podlega wątpliwości, fakt niezamieszkiwania przez wymeldowanego w lokalu, w którym jest zameldowany, jednakże z akt sprawy nie wynika również, aby opuścił on ten lokal dobrowolnie — a wręcz przeciwnie – dalsze zamieszkiwanie w nim zostało mu uniemożliwione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Zaskarżoną do sądu decyzję podjęto na postawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 64a ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej p.p.s.a., od decyzji wydanej na tej postawie, skarga nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Kontrola ta ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sąd nadto ocenia wszystkie inne przesłanki, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że chodzi tu o takie sytuacje: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, w ocenie Sądu, brak jest przeszkód, by ocena zasadności wymeldowania A. P. bądź okoliczności świadczących o niemożliwości dokonania tej czynności została przeprowadzona w ramach postępowania odwoławczego. Zgodzić się należy z wnoszącym sprzeciw, że uzasadnienie organu odwoławczego nie wykazuje okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika z niego brak możliwości zastosowania przepisu art. 136 k.p.a. Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji wszystkich spornych elementów sprawy (z uwagi na brak prawnej dopuszczalności takiej oceny), wskazać należy, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten dostrzegł w decyzji pierwszej instancji istotne uchybienia, które podlegać powinny zbadaniu (ustaleniu). Przede wszystkim Wojewoda uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenia dotyczące spełnienia przesłanki dobrowolności opuszczenia lokalu przez A. P. W ocenie Sądu, samo jednak zakwestionowanie oceny materiału dowodowego przyjętej w decyzji pierwszoinstancyjnej, bez wykazania braku możliwości dokonania dodatkowych ustaleń przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., nie jest wystarczające dla zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy dysponował już materiałem dowodowym w postaci zeznań wymeldowanego, z których bezspornie wynika fakt zawiadomienia funkcjonariuszy policji o uniemożliwieniu mu wejścia do lokalu. Wymeldowany kierował do Urzędu Gminy pisma celem wstrzymania procedury wymeldowania. Starał się również porozumieć z żoną przez rozmowę telefoniczną, a także wziął udział w konfrontacji z udziałem pracownika urzędu. Ze złożonych przez wymeldowanego zeznań wynika też, że nie został pięciokrotnie wpuszczony do mieszkania, jednakże sam przyznał, że nie próbował dobrowolnie do niego wejść. Również jeden ze świadków potwierdził fakt podejmowania przez wymeldowanego prób powrotu do lokalu. Jednoznacznie z akt sprawy wynika, że żadne dodatkowe czynności nie były ponadto podejmowane ze strony zainteresowanego. Wobec powyższego, w przekonaniu Sądu, nie jest jasne w jaki sposób skierowanie do wymeldowanego dodatkowych pytań miałoby, zdaniem Wojewody, spowodować uzyskanie informacji o nieznanych do tej pory okolicznościach w powyższej kwestii. Niezrozumiałe jest również uznanie przez organ II instancji, że interwencja policji nie została zbadana. Z akt sprawy wynika, że zameldowany wezwał patrol policji, który wszedł do mieszkania i po czynnościach wewnątrz lokalu – rozmowie z wnoszącym sprzeciw – funkcjonariusze poinformowali zainteresowanego, że nie może wejść do mieszkania. Powyższa okoliczność nie wymaga podejmowania żadnych dodatkowych czynności wyjaśniających. Ponadto trudno doszukiwać się przeszkód procesowych wynikających z zasady dwuinstancyjności, by w ramach trybu przewidzianego w art. 136 k.p.a., nie było dopuszczalne wyjaśnienie istotnych dla sprawy kwestii wynikających z faktu podejmowania przez wymeldowanego prób nawiązania telefonicznych kontaktów z żoną celem ustalenia warunków jego powrotu, okoliczności podejmowania przez wymeldowanego deklarowanych przez niego prób powrotu do miejsca pobytu stałego, czy też zbadania wątku dotyczącego ustalonych wspólnie z żoną terminów wyprowadzek. Również poczynienie ustaleń dotyczących wytoczenia przez wymeldowanego powództwa o przywrócenie utraconego posiadania lokalu może być zrealizowane na etapie odwoławczym w ramach uprawnień dowodowych wynikających z art. 136 k.p.a. Odnosząc się zaś do podniesionego przez Wojewodę naruszenia przez organ I instancji art. 79 k.p.a. poprzez brak pouczenia stron o możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, należy zaznaczyć, że nie zostało wykazane w jaki sposób mogłoby się to przełożyć na wystąpienie luk dowodowych. Strony i świadkowie wypowiedzieli się co do stanu faktycznego sprawy oraz oświadczeń strony przeciwnej, świadków. Mając powyższe rozważania na uwadze, nie sposób było przyjąć, aby w sprawie zaistniały uzasadnione przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W takiej zaś sytuacji, Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości – na podstawie art. 151a zdanie pierwsze p.p.s.a., o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, o ile nie ma konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie szerszym aniżeli wynikałoby to z art. 136 k.p.a., to obowiązkiem organu odwoławczego będzie ewentualne uzupełnienie we własnym zakresie (bądź przy pomocy organu pierwszej instancji) postępowania dowodowego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.