II SA/Wr 1182/02

Dnia 29 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant - Julia Szczygielska -Mieczysław Górkiewicz - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ - Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. T. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania dostarczenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia prac do stanu zgodnego z przepisami prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. IV. 2 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...], oznaczoną [...], wydaną na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1026 ze zm.) i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. w związku z wykonaniem robót budowlanych , związanych z przebudową od strony drogi publicznej ogrodzenia bez wymaganego pozwolenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał L. i B. T. w terminie do dnia [...] przedłożyć : 1) powykonawczą inwentaryzację budowlaną wykonanego ogrodzenia wraz z oceną potwierdzającą zgodność wykonania poszczególnych jego elementów z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej -sporządzonej przez osobę uprawnioną, 2) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą w/w ogrodzenia - wykonaną przez uprawnionego geodetę, 3) dokument potwierdzający prawo do dysponowania ogrodzoną nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku postępowania przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., wyjaśnień złożonych przez B. T., a także na podstawie wizji w terenie dokonanej w dniu [...] oraz przekazanych przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w S. akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, udzielonego w 1985 r. Pani L. T., ustalono co następuje : 1. W dniu [...] L. i B. T. nabyli od Skarbu Państwa na prawach wspólności ustawowej działkę nr [...] AM [...], położoną w P. z przeznaczeniem pod budowę domu jednorodzinnego. 2. Do działki nr [...] AM [...] przylega od strony ulicy Sz. działka nr [...] AM [...], stanowiąca własność Gminy P. 3.Decyzją z dnia [...] Naczelnik Gminy P. udzielił L. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nr [...] AM [...]. Zatwierdzony w/w decyzją plan realizacyjny zagospodarowania terenu pod planowaną inwestycję obejmował wyłącznie teren działki. Sygn.akt II SA/Wr 1182/02 3 4. Według wyjaśnień B. T., od strony drogi publicznej, tj. ul Sz. działka nr [...] AM [...] była już ogrodzona ogrodzeniem z siatki drucianej na słupkach stalowych, osadzonych na gruncie. W 1989 r. B. T. wykonał roboty budowlane, polegające na obmurowaniu istniejących słupków, wykonaniu cokołu betonowego i wymianie zużytej siatki ogrodzeniowej na elementy drewniane. 5. W trakcie przeprowadzonej w dniu [...] wizji ogrodzenia przez przedstawicieli PINB w S. stwierdzono, że pomiędzy słupkami obłożonymi płytkami okładzinowymi wapienno-piaskowymi, znajduje się ogrodzenie z żerdzi ukośnie skrzyżowanych, na łatach umocowanych w słupkach. Cokół także jest obłożony płytkami okładzinowymi. W ogrodzeniu znajduje się brama wjazdowa i furtka wejściowa. Na podstawie powyższego materiału dowodowego organ I instancji uznał, że wykonany zakres robót budowlanych nie mieści się w pojęciu "remont" , ponieważ roboty te nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego. Zdaniem PINB należy traktować je jako przebudowę poprzedniego ogrodzenia, z dostosowaniem jego do potrzeb zabudowanej działki nr [...] AM [...]. Zgodnie z art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego "przebudowę" i rozbudowę. Ponieważ ogrodzenie wykonane zostało od strony drogi publicznej, zgodnie z dyspozycją § 44 ust. lpkt 3c rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego ( Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.) - jego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę. Jak ustalił organ I instancji małż. L. i B. T. takiego pozwolenia nie posiadają. Od powyższej decyzji odwołanie złożył B. T., wnosząc o jej uchylenie w całości. Odwołujący zarzuca organowi I instancji nieścisłości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co ma jego zdaniem istotny wpływ na klasyfikację robót. B. T. podnosi bowiem, że w decyzji nie przytoczono dokładnie wyjaśnień złożonych przez niego w trakcie przesłuchania, a mianowicie odwołujący wskazuje, że przed zakupem działki siedliskowej w 1985 r. ogrodzenie istniało, była to "siatka na słupkach metalowych, całość osadzona na podmurówce ( cokole-murowanym, ceglanym na zaprawie cementowej)", która skutkiem upływu czasu uległa erozji technicznej. A zatem, jak z powyższego wynika, odwołujący twierdzi, że podmurówka istniała, a nie jak określono w decyzji, że słupki były osadzone bezpośrednio na gruncie. Na dowód powyższych twierdzeń B. T. wskazuje, że fragment starego ogrodzenia nadal istnieje i jest dostępny. Sygn. akt II SA/Wr 1182/02 4 Tak więc wykonane przez odwołującego prace należy, jego zdaniem, zakwalifikować jako "remont" a nie przebudowę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...], sygn. akt [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie podstawa prawna zaskarżonej decyzji jest niewłaściwa, przy braku wystąpienia przesłanek do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Co prawda prace budowlane przy ogrodzeniu zlokalizowanym przy ul. Sz. zostały wykonane w okresie obowiązywania przepisów prawa budowlanego z 1974 r. , to jednak z uwagi na fakt , iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane , rozstrzygnięcie winno być wydane na podstawie przepisów obowiązujących w chwili wydania decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że faktem bezspornym jest, iż L. i B. T. samowolnie wykonali prace budowlane przy istniejącym ogrodzeniu , usytuowanym wzdłuż drogi gminnej, a więc od strony drogi publicznej. Prace te nazwane przez inwestora "remontem" zaś przez organ I instancji "przebudową", zostały wykonane bez stosownego powiadomienia właściwego organu administracji państwowej, co jest w każdym z tych przypadków obowiązkiem inwestora. Sytuacja powyższa wymaga zatem uregulowania pod względem prawnym, przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności , w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na fakt, że obowiązki wyznaczone przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji są sformułowane poprawnie, organ odwoławczy uznał, że mimo złej podstawy prawnej decyzja ta powinna pozostać w obrocie prawnym. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył B. T., w której wnosi ojej uchylenie w całości. Skarżący zarzuca, iż organ odwoławczy wziął jedynie pod uwagę sugestie organu I instancji, co ma istotny wpływ na klasyfikację orzeczenia jakie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji. W poczet dowodów w sprawie organ I instancji włączył tylko zdjęcia poprawionego ogrodzenia. Nie wziął pod uwagę wyjaśnień skarżącego, iż przed zakupem działki ogrodzenie to istniało, a była to siatka na słupkach metalowych , całość osadzona na podmurówce (cokole i Sygn. akt II SA/Wr 1182/02 5 betonowym zakończonym koroną z cegły klinkierowej osadzonej na zaprawie cementowej). W decyzji błędnie określono, że słupki były wcześniej osadzone bezpośrednio na gruncie. Na potwierdzenie tego skarżący dołączył do skargi zdjęcia "starego ogrodzenia", a nadto oświadczył, iż istnieje nadal i jest dostępny fragment poprzedniego ogrodzenia. Zdaniem skarżącego, poprawa estetyki ogrodzenia nie jest budową tym bardziej, że podmurówka istniała a w żadnej z decyzji obu instancji nie wzięto tego pod uwagę. Dodatkowo podnosi fakt istnienia ogrodzenia od 22 lat, w tym 12 lat od jego remontu i wyraża zdziwienie, że dopiero teraz Wójt Gminy P. zainicjował wszczęcie niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi. Wskazuje, że przesłanki zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały szczegółowo przedstawione w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Natomiast zarzuty zawarte w skardze , w świetle obowiązujących przepisów nie dają podstawy do zmiany rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) - Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy jest do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) , uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu administracyjnym lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt lc ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie prawa polega w niniejszej sprawie na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego/ art. 7, art.77 § 1 i art. 80 kpa/. Przepis art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje bowiem organom prowadzącym postępowanie, aby i Sygn. akt II SA/Wr 1182/02 6 "w toku postępowania podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy". Kierując się natomiast normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Zgodnie z art.7 i art. 77 kpa obowiązkiem organu jest przeprowadzenie z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Znaczenie tej zasady podkreślał niejednokrotnie również Naczelny Sąd Administracyjny, i tak w wyroku z dnia 7.05.1985 r. , sygn. akt II SA 318/ 85 stwierdził " Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 kpa obciąża organ administracyjny". Z powyższego wynika, iż to organ administracji publicznej określa zakres postępowania dowodowego. Nie oznacza to jednakże, że nie powinien uwzględnić wniosków dowodowych pochodzących od stron postępowania, jeżeli mogą mieć istotny wpływ na ustalenie prawdy obiektywnej. Organ odwoławczy rozpoznający sprawę, zgodnie z zasadą dwuinstancyjność( art. 15 kpa),obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest, jak to już wyżej stwierdzono, ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wniesienie odwołania przenosi zatem na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy ustala zatem stan faktyczny sprawy, dokonując oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji. W sprawie będącej przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania dowodowego w zakresie wyczerpującego zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego. Skarżący podnosi bowiem konsekwentnie, zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i w złożonej do Sądu skardze, że organy obu instancji nie wyjaśniły podstawowego i istotnego dla sprawy zagadnienia a mianowicie nie ustaliły stanu pierwotnego ogrodzenia, a ponadto pominęły również część wyjaśnień strony dotyczących stanu tego ogrodzenia przed remontem, co skutkuje na odmienne zakwalifikowanie wykonanych robót nazwane przez inwestora "remontem" , zaś przez organy obu instancji "przebudową". Sygn. akt II SA/Wr 1182/02 7 Zarzuty tak postawione i nie wyjaśnione przez organy obu instancji wskazują, że wymienione organy nie wykazały w sposób dostateczny istnienia przesłanek do wydania decyzji z dnia [...] Nr [...] nakazującej inwestorom sporządzenie i dostarczenie określonych dokumentów w celu doprowadzenia prac do stanu zgodnego z prawem. Do zastosowania rygoru określonego w tym przepisie konieczne jest ustalenie nie tylko faktu wykonania prac budowlanych przy ogrodzeniu , lecz jednocześnie wskazanie i dokładne opisanie z jakich powodów wykonane przez skarżącego prace organ nie zaliczył do remontu polegającego na odtworzeniu stanu pierwotnego ogrodzenia, lecz zaliczył wymienione w protokole przesłuchania strony prace do przebudowy-z pominięciem odniesienia się do części wyjaśnień tam zawartych - podlegającej zgłoszeniu w myśl przepisów prawa budowlanego. Samo bowiem stwierdzenie organów orzekających w sprawie o zakwalifikowaniu wykonanych przez inwestora prac do przebudowy, bez wskazania powodów popartych stosownymi dowodami, na podstawie których dokonano tej kwalifikacji jest rozstrzygnięciem dowolnym. W rozpatrywanej sprawie, dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie pierwotnego stanu ogrodzenia ( stanu sprzed wykonania prac), pozwoli na prawidłową kwalifikację wykonanych przez skarżącego prac, a to z kolei stanowić będzie podstawę do wydania właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć należy, że skarżący wskazuje zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze do Sądu, że istnieje możliwość ustalenia powyższego faktu w drodze oględzin, bowiem " część pierwotnego ogrodzenia nadal istnieje". Żądanie strony przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić , jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy( art. 78 kpa). Wymienione prawo procesowe strony ma znaczenie dla obrony jej interesu prawnego , oznacza bowiem czynny udział w ustaleniu stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania. Ponadto wskazać należy, że organ prowadzący postępowanie dowodowe, jeżeli dopuszcza dowód z przesłuchania stron obowiązany jest przesłuchać wszystkie strony postępowania biorące udział w sprawie, nie zaś jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, tylko jedną ze stron. Również o terminie i miejscu przesłuchania świadka J. K., w myśl art.79 kpa organ winien zawiadomić strony postępowania. Naruszenie przez organ obowiązków wypływających z art. 79 kpa jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa). W ocenie Sądu podniesione wyżej okoliczności wskazują, że w rozpoznawanej sprawie zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem wymienionych w treści Sygn. akt II SA/Wr 1182/02 8 uzasadnienia zasad i procedury administracyjnej , co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt lc, art. 152 i art. 200 przywołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.