II SA/Wr 1184/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk Sędzia NSA - Barbara Adamiak Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant - Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Sz. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję ; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sygn. akt 3 II SA/Wr I 184/02 I UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. Nr 90, poz. 575 z 1998 r. ze zmianami) oraz § 10, ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późniejszymi zmianami), art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego /jednolity tekst Dz. U. z dnia 28 marca 1980 r. nr 9, poz. 26 ze zmianami/ - po rozpatrzeniu odwołania Zespołu Szkół w D. od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dn. [...] nr [...] o stwierdzeniu choroby zawodowej tj. zawodowego niedowładu strun głosowych /poz.7/ u J. Sz. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby narządu głosu. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że J. Sz. pracowała kolejno: - od 1.09.1970 r. do 30.08.1990 r. na stanowisku katechetki w Duszpasterstwie Parafii w D., - od 1.09.1990 r. do 31.08.1993 r. na stanowisku nauczycielki religii w Szkole Podstawowej w D., - od 1.09.1993 r. do 31.08.1997 r. na stanowisku nauczycielki religii w Szkole Podstawowej w D., - od 1.09.1997 r. do 31.08.2000 r. na stanowisku nauczycielki religii w Zespole Szkół w D. Jak dalej przytoczono w uzasadnieniu decyzji - w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. zainteresowana była badana w dn. 16.11.2000 r. i 09.01.2001 r., gdzie rozpoznano zawodowy niedowład strun głosowych uznając, że stwierdzone podczas badań zmiany w krtani są następstwem długotrwałego, zawodowego, nadmiernego wysiłku głosowego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. w dniu 19.03.2001 r. wydał decyzję o stwierdzeniu u J. Sz. choroby zawodowej - zawodowego niedowładu strun głosowych / ujętego w pozycji 7 wykazu chorób zawodowych/. Od powyższej decyzji odwołał się Zespół Szkół w D. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem podnosząc, iż zainteresowana nie przepracowała w ich szkole 10 lat, gdyż korzystała z urlopów dla poratowania zdrowia, które łącznie trwały 3 lata. D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. po przeanalizowaniu dokumentacji ustalił, iż zainteresowana pracowała przez 27 lat w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy, w tym 20 lat na stanowisku katechetki w Duszpasterstwie Parafii w D. i 7 lat w szkołach w D. i D. W ciągu 27 lat była narażona na długotrwałe działanie wysiłku głosowego, w tym przez 7 lat w szkołach, gdzie zatrudniona była jako nauczycielka religii. W związku jednak z kwestionowaniem związku przyczynowego między rozpoznaną jednostką chorobową, a warunkami pracy Sygn. akt 3 II SA/Wr I 184/02 2 przez Zespół Szkół w D., skierowano pacjentkę za pośrednictwem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. na badania do Instytutu Medycyny Pracy w celu wydania ostatecznej opinii w sprawie choroby zawodowej. Dnia [...] Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wydał orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania zawodowej przewlekłej choroby narządu głosu, uzasadniając swoje stanowisko tym, iż cyt. : "w przeprowadzonym obecnie przedmiotowym badaniu laryngologicznym stwierdzono jedynie cechy przewlekłego prostego podsychającego nieżytu błony śluzowej gardła oraz przewlekłego ostrego nieżytu błony śluzowej krtani, fałdy głosowe bez przerostu błony śluzowej, symetryczne ruchome, o nieco wzmożonym rysunku naczyniowym, z brakiem zwarcia fonacyjnego jedynie w części międzychrzęstnej głośni. W trakcie fonacji jest zaznaczony udział fałdów przedsionka. Głos jest czysty, miejscami obłożony, tworzony w sposób party, z nadmiernym napięciem mięśni szyi. W badaniu laryngostroboskopowym krtani stwierdzono jednakowe, jednoczasowe drgania fałdów głosowych, z nieco skróconą amplitudą ale z zachowanym przesunięciem brzeżnym, również w trakcie tego badania uwidoczniono niepełne zwarcie fonacyjne w części międzychrzęstnej. Stwierdzone zmiany w obrębie narządu głosu nie mają cech typowych zmian organicznych związanych z nadmiernym wysiłkiem głosowym, są następstwem dysfonii hiperfunkcjonalnej wynikającej z nieprawidłowego tom tworzenia głosu. Biorąc pod uwagę całokształt obserwacji klinicznej brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu będącej następstwem nadmiernego wysiłku głosowego." W ocenie organu odwoławczego, pomimo istnienia zawodowego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, placówka służby zdrowia upoważniona do rozpoznawania chorób zawodowych tzn. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. stwierdził, iż zmiany chorobowe w obrębie narządu głosu nie mają cech typowych zmian organicznych związanych z nadmiernym wysiłkiem głosowym, są następstwem dysfonii hiperfunkcjonalnej wynikającej z nieprawidłowego toru tworzenia głosu, a tym samym nie dają podstaw do rozpoznania u J. Sz. choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. Jak zauważył organ odwoławczy- Instytut Medycyny Pracy jest ostatnią jednostką organizacyjną właściwą do rozpoznawania chorób zawodowych i jako taki legitymuje się najwyższym autorytetem naukowym i poziomem badań w Polsce. W przeświadczeniu Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wydane przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. orzeczenie poprzedzone zostało specjalistycznymi badaniami stanu zdrowia zainteresowanej, zaś zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 24.02.1998 r. (ONSA 1998/4/150 ) "organy Inspekcji Sanitarnej są związane rozpoznaniem choroby zawodowej - a więc także jej nie rozpoznaniem " i nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia." W konkluzji D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. Sygn. akt 3 II SA/Wr 1184/02 uznał , iż zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej -przewlekłej choroby narządu głosu u J. Sz. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. Sz. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu domagając się uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym i uznania choroby zawodowej narządu głosu, stwierdzonej w toku postępowania pierwszej instancji, zarzucając wadliwą kwalifikację choroby przez błędne uznanie, że stwierdzone schorzenie nie ma zawodowego charakteru niedowładu strun głosowych, mimo narażenia skarżącej przez 27 lat na nadmierny wysiłek głosowy w miejscu świadczenia pracy. W przekonaniu skarżącej prawidłowe w tym zakresie były ustalenia dokonane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. , potwierdzone także wynikiem badania wideostroboskopowego wykonanego w centrum Endoskopii Laryngologicznej i Urologicznej we W. w dniu [...] przez specjalistę z dziedziny otolaryngologii i foniatrii Katedry i Klinki Akademii Medycznej we W. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona jedynie, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). Stosownie zaś do brzmienia art. 134 § 1 sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem norm postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sygn. akt 3 II SA/Wr 1184/02 4 Materialno-prawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi stanowią unormowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65 poz. 294 z późn. zmianami). Na mocy § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, chorobą zawodową jest jedna z chorób określonych w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia pod warunkiem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia , występujących w środowisku pracy. Stwierdzenie zatem choroby zawodowej uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek : * jest to rodzaj choroby , która mieści się w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do powołanego rozporządzenia; * choroba ta została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia , występujących w środowisku pracy. Ustalenie istnienia tych dwóch przesłanek, czyli rodzaju choroby wymienionej w wykazie oraz związku między tą chorobą, a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy -winno nastąpić zgodnie z regułami obowiązującej procedury tzn. unormowaniami Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekające organy stoją na straży praworządności i mają obowiązek podejmowania w prowadzonym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu spoczywa na organach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 Kpa) oraz dokonania jego pełnej oceny ( art. 80 Kpa) , czemu należy dać stosowny wyraz-w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów , które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej ( art. 107 § 3 Kpa ). Zgodnie z przyjętym przez Kodeks postępowania administracyjnego otwartym systemem dowodów ( art. 75 § 1 ), jako dowód należy dopuścić wszystko , co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy , a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Podstawowe znaczenie dla postępowania ma zatem należyte ustalenie stanu faktycznego zgodnie z przepisami proceduralnymi, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. Jakiekolwiek zaniedbania w ustaleniu prawdy obiektywnej i nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych rzutuje wobec tego na prawidłowość merytoryczną podjętego rozstrzygnięcia. Wbrew jednak przekonaniu strony przeciwnej przyjęty w wymienionym rozporządzeniu tryb stwierdzania o chorobie zawodowej na podstawie orzeczeń jednostek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych ( określonych w § 7 i § 9 rozporządzenia) w żadnym wypadku nie wyłącza wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego i nie oznacza bezwzględnego związania organu orzekającego w sprawie , a zwłaszcza nie wprowadza ograniczeń co do treści Sygn. akt 3 II SA/Wr 1184/02 5 cytowanych wyżej norm Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w przeciwnym wypadku oznaczałoby to tylko formalne podejmowanie rozstrzygnięć w omawianej materii. Uznając tym samym, że orzeczenia lekarskie mają bez wątpienia walor opinii biegłych ; jakie wymienia art. 84 § 1 Kpa , stanowiąc dowód w rozumieniu art.75 § 1 Kpa, trzeba zarazem podkreślić, iż Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych, a zatem fakt wydania orzeczenia lekarskiego przez instytut naukowo-badawczy resortu zdrowia i opieki społecznej w wyniku przeprowadzonego ponownego badania pracownika sam przez się nie obala mocy dowodowej poprzednio wydanego orzeczenia przez inną jednostkę organizacyjną uprawnioną do dokonywania ustaleń w przedmiocie chorób zawodowych, wymienioną w § 7 ust. 1 rozporządzenia. Dowód ten bowiem, jak każdy inny, w zakresie jego mocy dowodowej podlega pełnej swobodnej ocenie organu orzekającego, stosownie do art. 80 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia ( czyli ma obowiązek ocenić) na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Generalnie ujmując oznacza to, że organ nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu w analizie zebranego materiału dowodowego i winien jest przedstawić ocenę znaczenia i wartości wszystkich zebranych w sprawie dowodów ustosunkowując się do każdego z nich , nie może ograniczyć się - jak postąpił organ drugiej instancji w przedmiotowej sprawie - do powołania się na dowód z opinii Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (jako jednostki legitymującej się najwyższym autorytetem naukowym) bez przeprowadzenia żadnej oceny tego dowodu w kontekście pozostałego materiału dowodowego. W przedstawionym świetle należy stwierdzić, iż skoro w materiale dowodowym sprawy zebrano dwie wykluczające się wzajemnie opinie lekarskie, albowiem orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. stwierdza istnienie u skarżącej choroby zawodowej narządu głosu w postaci niedowładu strun głosowych, a orzeczenie Instytutu w S. temu przeczy, mimo niewątpliwego narażenia skarżącej w jej środowisku pracy na nadmierny wysiłek głosowy - nie zawierając przy tym żadnego odniesienia się do uprzednio wydanej opinii WOMP we W. - powinnością organu odwoławczego było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia przyczyn zaistniałych rozbieżności, przesłanek jakimi kierowały się orzekające w sprawie choroby zawodowej placówki medyczne, a w konsekwencji sprawdzenia, która z opinii i z jakich względów jest prawidłowa i może być przyjęta za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, ewentualnie należało rozważyć wystąpienie o wydanie opinii uzupełniającej. Zaniechanie tych działań skutkuje bezsprzecznie wadliwością poczynionych ustaleń faktycznych, stanowiąc istotne naruszenie przepisów artykułów 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania skarżącej co do stwierdzenia choroby zawodowej wypada wskazać, iż nie mogło ono Sygn. akt 3 II SA/Wr 1184/02 6 zostać uwzględnione, ponieważ wojewódzkie sądy administracyjne w zakresie swoich kompetencji badają zaskarżone decyzje administracyjne jedynie pod względem ich zgodności z prawem, a zatem rozpoznając skargę na dane rozstrzygnięcie oceniają czy i jakie zostały naruszone przepisy prawa i wówczas są władne wyłącznie do usunięcia wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Nie mają natomiast kompetencji do merytorycznego orzekania w miejsce organów administracji. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ drugiej instancji powinien wyeliminować wskazane uchybienia proceduralne. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 , poz.1270) - orzeczono jak w sentencji wyroku.