II SA/Wr 119/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 261,60 zł /dwieście sześćdziesiąt jeden 60/100 złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...] Nr [...]Burmistrz Miasta K. Z. powołując w podstawie prawnej orzeczenia przepis art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił jednorazową opłatę za wzrost wartości nieruchomości w wysokości [...], którą zobowiązany był uiścić M. M. w związku ze wzrostem wartości, wynikającej z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. Z., nieruchomości położonej w K. Z., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb Z. /[...]/. W decyzji orzeczono również, że uiszczenie opłaty winno nastąpić w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, w kasie Urzędu Miasta K. Z. lub na podany numer rachunku bankowego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nieruchomość, której właścicielem jest M. M., położona w K. Z., przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na mieszkalnictwo i rzemiosło produkcyjne. Uchwalenie przez Radę Miasta K. Z. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą z dnia [...] Nr [...]spowodowało, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...]zł, ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym opracowanym w [...]. na poziomie cen na dzień zbycia nieruchomości tj. [...]. Sprzedaż nieruchomości i wzrost jej wartości wynikający ze zmiany przeznaczenia gruntu w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. Z. uzasadnia – zgodnie z art. 36 ust. 3 powoływanej wcześniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – ustalenie jednorazowej opłaty, której wysokość tj. [...] odpowiada 30% stawce określonej w § 61 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. Z. W odwołaniu od opisanej powyżej decyzji skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. M. M. zwrócił się o "anulowanie" zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja wydana przez organ I instancji jest niesłuszna i krzywdząca, ponieważ dotychczas nie otrzymał żadnej informacji o zmianie przeznaczenia działki na mieszkalnictwo i rzemiosło produkcyjne. Wyjaśnił ponadto, że w dniu [...] sprzedał działkę jako grunt rolny, bo taki miała ona charakter wg posiadanych informacji, a osoba, która nabyła działkę była zainteresowana tylko gruntem o charakterze rolnym i dlatego działka została sprzedana za taką sumę. W zakończeniu odwołania M. M. podkreślił, że kwota orzeczona w zaskarżonej decyzji, do uiszczenia której został zobowiązany, przewyższa wartość zbycia działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] Nr [...]utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie, z tym, że decyzja ta została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 18 września 2003r. /sygn. akt II SA/Wr 2501/2000/. Podejmując wówczas orzeczenie kasacyjne Sąd wskazał na naruszenie przez organ odwoławczy art. 36 ust. 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odstąpienie od oceny prawidłowości operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego i art. 78 w związku z art. 80 i 84 kpa poprzez nie rozważenie zażądania opinii uzupełniającej lub dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] Nr [...], stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/ utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśniając przesłanki tego rozstrzygnięcia Kolegium podało m.in., że przed dokonaniem oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wezwało stronę do sprecyzowania zarzutów wobec tej opinii, ponieważ dotychczas zarzuty te były formułowane ogólnikowo i nawet na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] była przez stronę kwestionowana zasadność decyzji bez podważania wiarygodności opinii rzeczoznawcy majątkowego. Podnoszony był też wówczas zarzut uchybienia w postępowaniu dotyczącym uchwalenia planu, polegający na niezawiadomieniu o zmianie planu. Natomiast na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik M. M. oświadczył, że nie kwestionuje opinii biegłego i nie wnosi o dopuszczenie dowodu z innej opinii. Stwierdził również, że brak zawiadomienia o zmianie planu jest wystarczającym powodem do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i do umorzenia postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że uchwała Rady Miasta w sprawie zmiany planu została prawidłowo ogłoszona i wiąże organy samorządowe, które nie posiadają uprawnień do badania prawidłowości postępowania zakończonego uchwałą rady gminy. Pogląd strony, że wadliwe /jej zdaniem/ zawiadomienie o zmianie planu wyłącza możliwość ustalenia renty planistycznej nie został zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie. Sąd wskazał wówczas, iż okoliczność, że strona nie stawia konkretnych zarzutów wobec opinii biegłego nie zwalnia organu odwoławczego od dokonania oceny, czy biegły oparł swoją konkluzję na właściwych przesłankach i czy rozumowanie biegłego jest prawidłowe. Kolegium podkreśliło następnie, że podstawowym obowiązkiem biegłego było ustalenie w operacie szacunkowym wartości działki rolnej i wartości działki jako budowlanej na dzień sprzedaży. Wartość działki jako rolnej – ze względu na niewielką ilość transakcji – biegły prawidłowo określił zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, stosując przepis § 18 ust. 5 i 6 tego aktu wykonawczego. Zgodnie z zawartą w nim regułą wartość nieruchomości określa się jako iloczyn stawki szacunkowej 1 ha gruntów i ceny 1 decytony żyta ustalonej stosownie do przepisów o podatku rolnym. Także cenę tego gruntu jako działki budowlanej biegły obliczył prawidłowo, stosując metodę porównawczą, która najbardziej wiernie oddaje wartość działki, co pozwala - w ocenie Kolegium – uznać, że opinia rzeczoznawcy majątkowego jest poprawna i może stanowić podstawę wyliczenia renty planistycznej. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował M.M., wnosząc skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu. W skardze zwrócił się o jej wnikliwe rozpatrzenie przez Sąd. Uzasadniając swoją prośbę skarżący podniósł, że w toku postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uzyskał zapewnienie, że jeżeli rzeczywiście nie został przez Radę Miejską zawiadomiony o terminie wyłożenia projektu planu do wglądu, to decyzja wydana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zostanie uchylona. Oświadczył przy tym, że nigdy takiego zawiadomienia nie otrzymał. Wyjaśnił również, że na rozprawie nie kwestionował wartości działki, określonej przez biegłego jako działki rolnej, natomiast nikt nie pytał go w ogóle, czy akceptuje wycenę tego gruntu jako działki budowlanej. W zakończeniu uzasadnienia skargi M. M. zarzucił, że czuje się pokrzywdzony przez organy orzekające w tej sprawie, a przede wszystkim przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., które ponownie potraktowało go jako człowieka "drugiej kategorii". W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego wniosku Kolegium podtrzymało swoje twierdzenia przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, znacznie rozszerzając argumentację szczególnie w części odnoszącej się do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i oceny jego prawidłowości, dokonywanej z uwzględnieniem przepisu art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /tj. Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm./. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Przedmiot sprawy, zakończony zaskarżoną decyzją poddaną kontroli Sądu określony został w art. 36 ust. 3 powołanej wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, należącej do systemu materialnego prawa administracyjnego. Kwalifikuje to ją jako sprawę administracyjną rozstrzyganą w sposób i w trybie ustanowionym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zawierają one wiążące reguły, którym podporządkowane są działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń. Naruszenie przepisów należących do takiej kategorii norm procesowych powoduje wadliwość orzeczenia uzasadniającą jego weryfikację. W treść przepisów kpa wpisany został m.in. – poprzez jego art. 6 – wymóg bezwzględniej zgodności z prawem każdej czynności organu, podejmowanej w toku prowadzonego w sprawie postępowania. Sformułowana we wskazanym powyżej przepisie zasada praworządności, w sposób zasadniczy przyjęta w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oznacza m.in. obowiązek zastosowania przy orzekaniu właściwego przepisu administracyjnego prawa materialnego, stanowiącego podstawę orzekania o uprawnieniu lub obowiązku, będącym przedmiotem indywidualnej sprawy administracyjnej. Zważyć też należy, że w doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znacznie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie czynnością o zasadniczym znaczeniu jest ustalenie obowiązującego w dacie orzekania przez właściwy organ przepisu prawa, którego oznaczenie traktowane jest przez ustawodawcę jako obligatoryjny element strukturalny orzeczenia wydanego w postępowaniu administracyjnym. Istotne przy tym jest, że wskazany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepis prawa odczytywać należy jako ten, w odniesieniu do którego dokonywana była przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, ocena istniejących w sprawie okoliczności faktycznych. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy przyjął jako materialnoprawną podstawę podejmowanego rozstrzygnięcia przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zważyć jednak należy, że z przepisu art. 85 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Materiał zebrany w rozpoznawanej sprawie pozwala stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że postępowanie w niej wszczęte zostało – jak wynika z zawiadomienia dokonanego przez Burmistrza Miasta K.Z. – w dniu [...], a zatem przed dniem [...] stanowiącym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywiste jest również, że rozpoznawana sprawa przed tym dniem nie była zakończona decyzją ostateczną. Spełnione zatem zostały obydwie przesłanki ustawowe obligujące do stosowania w niej przy orzekaniu w dniu [...] ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym jako przepisów dotychczasowych. Ponadto istotne jest również, że zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa decyzja wydana w postępowaniu administracyjnym musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a zadośćuczynienie temu obowiązkowi oceniać należy z uwzględnieniem komplementarnej zasady zawartej w art. 11 kpa. Statuuje ona powinność organu administracji publicznej wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Treść powołanych wyżej przepisów interpretowana jest przede wszystkim jako obowiązek organu orzekającego w postępowaniu administracyjnym przedstawienia w wyczerpujący, logiczny i przekonywujący sposób motywów podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu obowiązek ten należy realizować ze szczególną starannością w sprawach, w których orzeczone są obowiązki o charakterze pieniężnym, zatem zawierające w sobie element finansowej dolegliwości, a przy tym konkretyzująca go kwota nie wynika wprost z ustawy, ale jest pochodną wartości określonej w szczególnym trybie. W warunkach rozpoznawanej sprawy oznacza to konieczność przedstawienia w uzasadnieniu przebiegu procesu ocennego operatu szacunkowego, przynajmniej w taki sposób w jaki zostało to dokonane w odpowiedzi na skargę. Należy jednak zwrócić uwagę, że to nie takiej czynności organu dotyczą przepisy art. 11 i art. 107 § 3 kpa, ale czynności orzekania. Na konieczność dokonania oceny operatu szacunkowego przez organ orzekający zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednio wydanym w tej sprawie wyroku, ale wskazania te przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zostały zlekceważone przez organ, który w zakresie dotyczącym wyceny przedmiotowej działki jako działki budowlanej, a zatem w najistotniejszej w sprawie kwestii, ograniczył się do stwierdzenia, że "biegły obliczył ją prawidłowo stosując metodę porównawczą, która najbardziej wiernie oddaje wartości działki." W uzasadnieniu powinna zostać przedstawiona analiza operatu szacunkowego, pozwalająca uznać jego prawidłowość. W jej zakresie należało ocenić, czy przyjęte do porównania działki gruntu mają zbliżone do wycenianej działki parametry oraz czy prawidłowo zastosowane zostały przez rzeczoznawcę wskaźniki korygujące. Zdaniem Sądu te uchybienia powodują również wątpliwości co do zadośćuczynienia przez organ orzekający obowiązkom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W ocenie Sądu przedstawione powyżej okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że zaskarżona decyzja podjęta została z kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa procesowego określonym w przepisie art. 145 §1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem – orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 powołanej poprzednio ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej regulacji. Rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający uwzględni wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu, a ponadto powinien – zdaniem Sądu – rozważyć okoliczności sprawy również w odniesieniu do przepisów art. 36 ust. 6 i 7 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie nie można skutecznie podnosić zarzutu o braku zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Niezależnie od tego, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne poświadczenie odbioru zaświadczenia, które – wg twierdzenia organu gminy – dotyczy tej czynności, należy wskazać, że takie uchybienie może być uwzględnione w postępowaniu dotyczącym prawidłowości podjęcia uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, co zostało już wcześniej wyjaśnione zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzednio orzekający w tej sprawie, jak i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę.