II SA/Wr 12/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (spr. ) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 9 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Skarżący wnieśli o podział działki nr [...] na 5 działek budowlanych jednej na polepszenie warunków technicznych działek sąsiednich oraz drogę dojazdową. Organ I instancji zawiadomił skarżących, że o podział wystąpił również właściciel sąsiedniej nieruchomości. Ma to takie znaczenie, że projektowane w obu przypadkach drogi wewnętrzne osobno nie odpowiadają parametrom ustalonym w planie miejscowym. Wnioskodawcy powinni zatem ustanowić wzajemnie prawo do korzystania z części działki wydzielonej pod drogę, gdyż dopiero droga utworzona z części obu nieruchomości będzie zgodna z planem miejscowym. Organ ten wskazał ponadto, że plan zalicza część działki nr [...] do terenu oznaczonego 1 KDw, czego projekt podziału nie przewiduje. W następstwie tego skarżący oraz współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości, działki nr 6, zawarli w formie notarialnej umowę o ustanowieniu służebności gruntowych na czas nieograniczony, polegających na prawie przejazdu i przechodu przez pasy gruntu o szerokości 4 m na granicy obu nieruchomości. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2010 r. organ I-szej instancji zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału działki jako niezgodny z planem miejscowym. W uzasadnieniu przedstawił ustalenia planu dotyczące terenów 1 MN i 1 KDw. Projekt w ogóle nie wydzielił działki pod realizację przeznaczenia oznaczonego 1KDw, co uzasadniało wydanie opinii negatywnej. Poza tym jednostka strukturalna 1MN nie przewiduje wydzielenia działki na polepszenie warunków technicznych działki sąsiedniej. W zażaleniu skarżący zarzucili, że art. 93 ust. 2 u.g.n. nie nakazuje geodezyjnego wydzielenia odrębnej działki w przypadku gdy nieruchomość położona jest na terenie dwóch jednostek strukturalnych (tutaj 1 MN i 1 KDw). Co do projektowanej działki nr [...] wskazała, że przeznaczona ona została pod zieleń skwerową, co nie byłoby sprzeczne z planem miejscowym. Poza tym działka ta miałaby zostać połączona z działką nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu omówił stan prawny wynikający z art. 93 u.g.n. i planu miejscowego. Następnie wskazał, że projektowany podział nie jest zgodny z tym planem, jednak nie z przyczyny przyjętej przez organ I instancji. Wydzielenie w planie miejscowym terenu pod poszerzenie istniejącej drogi 1 KDw nie wymuszało na wnioskodawcach zaprojektowania działki przeznaczonej na ten cel. Prognozowany podział nie uniemożliwia zagospodarowania terenu zgodnie z tym ustaleniem planu. O niezgodności decydowały natomiast parametry działki gruntu projektowanej pod drogę wewnętrzną, to jest jej szerokość 4 m, podczas gdy w planie ustalono minimalną szerokość 8 m. Nie było istotne, że z sąsiedniej nieruchomości wydzielano symetrycznie działkę, stanowiącą odpowiednik działki nr [...], które łącznie tworzyłyby drogę o szerokości 8 m. Jednak przedmiotem oceny była wyłącznie zgodność z planem miejscowym podziału działki nr [...]. Wydzielenie z niej drogi stanowiącej działkę [...] byłoby sprzeczne z planem. W skardze do sądu administracyjnego skarżący twierdzili, że jednak proponowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego dotyczącymi minimalnej szerokości drogi wewnętrznej, przy uwzględnieniu odbywającego się w tym samym czasie podziału sąsiedniej nieruchomości. W wyniku obu podziałów powstanie droga wewnętrzna o wymaganej planem szerokości, zapewniająca wszystkim wydzielonym działkom dostęp do drogi publicznej. Dodatkowo podali, że dla budowy tej drogi właściciele nieruchomości uzyskali decyzję o warunkach zabudowy, która stała się ostateczna przed wejściem w życie planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Zdaniem Kolegium w sprawie było istotne, że każda z działek wydzielonych pod drogę, osobno była niezgodna z planem miejscowym. Postępowanie dotyczyło bowiem tylko jednej z tych działek. Fakt uzyskania przez właścicieli obu działek decyzji o warunkach zabudowy nie był istotny, skoro ich teren został objęty ustaleniami planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Stan faktyczny i prawny sprawy nie budził wątpliwości, ale jednocześnie strony przedstawiły na jego tle rozbieżne oceny. Odnosząc się do zarysowanej różnicy pomiędzy stanowiskiem prawnym organu I instancji i organu odwoławczego, Sąd wskazuje, że należy wnikliwie rozważyć pogląd prawny skarżących. Istotnie bowiem, samo jedynie niewydzielenie działki realizującej przewidywane dla części działki nr [...] przeznaczenie pod poszerzenie drogi, jeszcze samo przez się nie dowodziło niezgodności projektu podziału z planem miejscowym. Jak wskazał sam organ, proponowany przez właścicieli obu nieruchomości podział byłby zgodny z planem miejscowym, gdyby postępowanie prowadzone było łącznie w obu sprawach podziałowych. Sposób rozstrzygnięcia nin. sprawy był więc uzależniony od rozwiązania kwestii, czy postępowanie podziałowe mogło i powinno obejmować obie sprawy, czy zatem organ naruszył w sposób istotny art. 7 i art. 62 k.p.a. nie rozważając potrzeby przeprowadzenia postępowania z udziałem wszystkich zainteresowanych właścicieli obu sąsiednich nieruchomości. Jak wiadomo, art. 93 u.g.n. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) dopuszcza możliwość podziału nieruchomości wyłącznie w przypadku jego zgodności z planem miejscowym. Stosowany w nin. sprawie plan miejscowy (uchwała Rady Gminy M. nr [...] z dnia 28 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w obrębie wsi G. Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 135, poz. 2762) ustala przeznaczenie terenów m.in. na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN i wewnętrznych dróg dojazdowych oznaczonych symbolem KDw. W ustaleniach dotyczących szczegółowych zasad i warunków podziału nieruchomości (§ 3 ust. 5 pkt 4 planu) nakazano, aby działki wydzielone pod wewnętrzne drogi dojazdowe dopuszczone do lokalizowania na terenach oznaczonych symbolem MN odpowiadały parametrom określonym w § 3 ust. 8 pkt 1 lit. b. Ten ostatni przepis nakazuje, aby każdej drodze wewnętrznej zakończonej placem manewrowym nadać szerokość minimum 8 m. Dla terenu oznaczonego symbolem 1 MN plan w § 4 dopuszcza lokalizowanie wewnętrznych dróg dojazdowych. Plan wydziela i ustala szczegółowe przeznaczenie wyłącznie dla drogi publicznej 1 KD 1607-2 i dróg wewnętrznych 1 KDw i 2 KDw, otaczających teren 1 MN (rysunek planu i § 4 ust. 18, 22 i 23). Jedyny zatem parametr przewidziany dla drogi i istotny przy ocenie zgodności projektowanego podziału z planem miejscowym, obejmuje jej szerokość, która powinna wynosić minimum 8 m. Z powołanych przepisów nie wynika wymóg wydzielenia drogi z jednej nieruchomości ulegającej podziałowi. Skoro istotna jest wyłącznie szerokość drogi, to nie ma przeszkód, aby wydzielona została z dwóch sąsiednich nieruchomości w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek powstałych z podziału obu nieruchomości. Gdyby chodziło o zapewnienie stabilnego, trwałego prawnie wydzielenia drogi wewnętrznej, to w tym przypadku byłby on gwarantowany przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Służebność taka jest prawem związanym z nieruchomością władnącą i stanowi jej część składową (art. 50 i art. 47 k.c.). Z uwagi na treść służebności gruntowej (art. 285 § 1 k.c.) i przysługującą jej ochronę (art. 251 k.c.) równoważną ochronie prawa własności, stanowi ona dogodne narzędzie dla zapewnienia trwałego władztwa nad nieruchomością pomimo braku jej nabycia przez uprawnionego. Dlatego właśnie ustawodawca przewidział w art. 93 ust. 3 u.g.n. służebność gruntową jako zrównaną z współwłasnością formę prawną posiadania przez uprawnionych odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Przepis stanowi o ,,wydzieleniu drogi wewnętrznej" oraz o pozostałych wydzielonych działkach gruntu. Z jego brzmienia również nie można wysnuć zakazu wydzielenia drogi wewnętrznej obejmującej kilka działek, w tym wydzielonych z kilku nieruchomości podlegających podziałowi. Tymczasem w ocenie organu należałoby zmusić właścicieli obu sąsiednich nieruchomości do wydzielenia na każdej z nich przylegających do siebie dróg wewnętrznych o szerokości 8 m każda. W sumie dopiero wydzielenie drogi o szerokości 16 m byłoby zgodne z planem miejscowym. Tymczasem plan miejscowy przewiduje wymóg urządzenia drogi o szerokości jedynie 8 m. W art. 62 k.p.a. przewidziano dopuszczalność prowadzenia jednego postępowania jednocześnie w kilku sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Obie opisane sprawy podziałowe odpowiadały tym kryteriom. Organ I instancji podjął czynności zmierzające jak się mogło wydawać, do przeprowadzenia w nich jednego postępowania. Następnie jednak nie wydał postanowienia o połączeniu spraw i nie zakończył ich postanowieniem łącznym albo dwoma postanowieniami opiniującymi, ale uwzględniającymi fakt łącznego prowadzenia obu spraw. Tymczasem dopiero stosowanie art. 62 k.p.a. umożliwiało wydanie opinii pozytywnej w odniesieniu do obu projektowanych podziałów. Kryteria ustanowione w art. 7 k.p.a. z kolei decydują, kiedy przewidziana w art. 62 k.p.a. możność połączenia spraw staje się obowiązkiem organu, zaś jego naruszenie stanowi istotne uchybienie procesowe. W nin. sprawie jej załatwienie powinno być nie tylko zgodne z prawem, ale przede wszystkim mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości. O ile organ słusznie zaliczył możność swobodnego korzystania z nieruchomości i rozporządzania nią do atrybutów prawa własności, podlegającego konstytucyjnej ochronie i jedynie niezbędnym ustawowym ograniczeniom (patrz S. Jarosz – Żukowska ,,Konstytucyjna zasada ochrony własności" s. 176-180, 213-214), to następnie w sposób nietrafny odstąpił od takiego sposobu wykładni i stosowania ustawy, który służyłby tej ochronie. Być może niewykorzystanie możności stosowania w nin. sprawie art. 62 k.p.a. wywołane było złożonością związanej z tym problematyki prawnej. Problematyka ta uległa jednak ostatnio wyjaśnieniu (patrz. A. Skóra ,,Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym" szczególnie s. 231, 268, 272, 292-294, 296-305, 315-319, 329-341, 347-349). Przy wzięciu pod uwagę poglądów wyrażonych w powołanej pracy, o ile konieczne było połączenie obu spraw podziałowych do wspólnego rozpatrzenia, to niewykluczone byłoby ponadto ich wspólne rozstrzygnięcie jednym postanowieniem (decyzją). Celowość takiego rozstrzygania związana jest z ustaleniem dopuszczalności podziału z uwagi na projektowaną szerokość drogi, dopiero przy uwzględnieniu łącznej szerokości obu działek przeznaczonych z każdej nieruchomości pod drogę wewnętrzną. Dlatego i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji, mając ponadto na uwadze art. 210 § 1 p.p.s.a. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy uwzględnią powyższe oceny i wskazania, przede wszystkim dotyczące konieczności i sposobu stosowania art. 62 k.p.a. (art. 153 p.p.s.a.). PM 14.04.2011 r.