II SA/Wr 12/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2016r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej dotyczącej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oddala skargę w całości. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane organ I instancji ustalił opłatę legalizacyjną dotyczącą budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. [...] a we W. (dz. nr 417, AM-4, obręb S.), nadbudowanego i rozbudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu administracji architektonicznobudowlanej, w kwocie 50.000,00 zł. Od tego postanowienia odwołał się zobowiązany. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia M.K. - reprezentowanego przez pełnomocnika na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nr [...] z dnia [...] r., w drodze którego ustalono opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) dotyczącą budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. [...] we W. (dz. nr 417, AM-4, obręb S.), nadbudowanego i rozbudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na uzasadnienie organ wskazał, że w związku z informacją telefoniczną o grożącym zawaleniem stanie technicznym jednorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. dokonał w dniu 29 marca 2013 r. kontroli tej nieruchomości. Kontrola ta nie potwierdziła stanu zagrożenia, wykazała natomiast, że na nieruchomości sąsiedniej, przy ul. [...], prowadzone są roboty budowlane polegające na nadbudowie i rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego, przy czym teren budowy jest nieogrodzony, niezabezpieczony i bez tablicy informacyjnej. Na te okoliczności organ I instancji dokonał w dniu 25 kwietnia 2013 r. kontroli posesji przy ul. [...] we W., w toku której ustalono, że na terenie tej posesji prowadzone są roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową istniejącego na niej obiektu budowlanego, którego część została w trakcie wykonywania robót rozebrana, a mianowicie trzecia kondygnacja kryta dachem stromym, dwuspadowym - w miejsce tej kondygnacji rozpoczęto wznoszenie nowych ścian z cegły ceramicznej. Ponadto od strony południowej (elewacji tylnej) do istniejącego obiektu dobudowano nową część, również z cegły ceramicznej (rozbudowa obiektu - wzniesiono ściany do wysokości drugiej kondygnacji wraz z wykonaniem nadproży oraz otworów okiennych i drzwiowych). Roboty nie zostały zakończone, teren budowy nie jest zabezpieczony przed dostępem osób trzecich, brak tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia o planie BIOZ, inwestor nie zapewnił objęcia budowy przez kierownika budowy posiadającego odpowiednie uprawnienia, w związku z tymi robotami nie jest prowadzony dziennik budowy. Obecny podczas kontroli pełnomocnik inwestora oświadczył, że inwestorem robót jest M.K., który nabył tę nieruchomość i otrzymał od poprzedniego właściciela pozwolenie na budowę z 1981 r. wraz z dziennikiem budowy, roboty rozpoczął na początku 2013 r. Do protokołu z kontroli przedłożono kopię decyzji Urzędu Dzielnicowego W. P.-P., Wydział Gospodarki Przestrzennej i Architektury nr [...] z dnia [...] r., którym udzielono Państwu H. i R.D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej we W. przy ul. [...]. W takim stanie rzeczy organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z budynkiem przy ul. [...] we W. i wyznaczył na dzień 28 maja 2013 r. dowód z oględzin. Organ I instancji zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. o przekazanie akt archiwalnych dotyczących ww. nieruchomości. Wezwał też R.D. do udziału w dniu 28 maja 2013 r. w czynnościach dowodowych na posesji przy ul. [...] we W.. W dniu 26 kwietnia 2013 r. pełnomocnik inwestora przedłożył dziennik budowy inwestycji realizowanej przez H. i R.D.. Uwzględniając jednak następnie wniosek inwestora, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji zmienił termin oględzin na dzień 14 czerwca 2013 r. W toku oględzin ustalono, że na posesji prowadzone są roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową istniejącego obiektu budowlanego, w trakcie których dokonano rozbiórki części tego obiektu - parterowego, z poddaszem mieszkalnym, podpiwniczonego (wysoka piwnica), znajdującego się w stanie surowym zamkniętym. Rozbiórki dokonano do wysokości stropu parteru (rozebrano poddasze kryte dachem stromym, dwuspadowym). Następnie rozpoczęto nadbudowę poprzez wznoszenie z pustaków ceramicznych ścian zewnętrznych, szczytowych do wysokości nadproży okiennych (w obrębie istniejącego wcześniej poddasza krytego dachem stromym). Ponadto od strony elewacji południowej (tylnej) do istniejącego obiektu dobudowano nową część budynku owym. 12,3 x 8,5 m i wys. ok. 6 m (ściany zewnętrzne wzniesiono do wysokości wieńca nad stropem drugiej kondygnacji). Ściany murowane wykonano w technologii tradycyjnej z pustaków ceramicznych. W rozbudowanej części od strony południowej widoczne są płyty balkonowe betonowe (bez zabezpieczeń), natomiast wewnątrz wykonano schody żelbetowe. Jak stwierdzono: wykonywane roboty doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów przedmiotowego obiektu, tj. wysokości, kubatury i powierzchni zabudowy, inwestor nie zapewnił objęcia budowy przez kierownika budowy posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, teren budowy jest ogrodzony, roboty nie zostały zakończone. Obecny na oględzinach pełnomocnik inwestora oświadczył, że pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] r., udzielone H. i R.D., zostało przeniesione decyzją nr [...] z dnia [...] r. na M.K.. Jak przy tym wskazał, obecnie roboty nie są prowadzone, a teren budowy został przez inwestora ogrodzony i zabezpieczony. W konsekwencji dokonanych ustaleń postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie i rozbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] we W. oraz nałożył na M.K., jako inwestora, obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia wskazanych w nim dokumentów, niezbędnych w procesie legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Organ I instancji zwrócił się też do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. o przekazanie wszelkiej dokumentacji związanej z wnioskiem M.K. dotyczącym przeniesienia ww. pozwolenia na budowę. Z dostarczonej w odpowiedzi wynika, że w dniu 14 lutego 2013 r. M.K. wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę i rozbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] we W., który to wniosek jednak, z uwagi na nieusunięcie braków formalnych, pozostał bez rozpoznania. Jak wskazano w wezwaniu do usunięcia braków, we wniosku tym brak było spójności pomiędzy nazwą planowanej inwestycji, która jako planowane zamierzenie budowlane wskazywała nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zakresem inwestycji objętej przedstawionym projektem budowlanym, który dotyczył zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (wydzielenie 6 lokali mieszkalnych), a który jednocześnie nie odpowiadał treści przedłożonej do wniosku decyzji o warunkach zabudowy. Jak dalej z dostarczonej dokumentacji wynika, M.K. złożył w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. w dniu 9 maja 2013 r. wniosek o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r., udzielonego H. i R.D., którego dokonano decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. W tym stanie rzeczy organ I instancji wystąpił do Prezydenta W. o zbadanie możliwości weryfikacji decyzji nr [...] z dnia [...] r., jako wydanej już po podjęciu przez inwestora robót budowlanych. Jednocześnie, w związku z wnioskiem inwestora, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji przedłużył termin dostarczenia dokumentów wskazanych w postanowieniu nr [...] z dnia [...] r. do dnia 15 listopada 2013 r. W dniu 10 października 2013 r. pełnomocnik inwestora przedłożył w inspektoracie 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując jednocześnie, że pomimo złożonego wniosku, wciąż nie uzyskał zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności inwestycji z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy i wnioskując w związku z powyższym o ponowne przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu nr [...] z dnia [...] r. W dniu 14 listopada 2013 r. do inspektoratu powiatowego wpłynęło postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. odmawiające wydania M.K. żądanego zaświadczenia. Jak wynika z treści postanowienia, inwestycja jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r., zmienioną następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r., jako że realizowany obiekt przekracza obowiązującą linię zabudowy o 1,0 m, przede wszystkim zaś obiekt ten ma znamiona zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, podczas gdy na terenie jego lokalizacji warunki zabudowy przewidują zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Postanowienie Prezydenta W. zostało zaskarżone przez inwestora do SKO we W., w związku z czym pełnomocnik inwestora zawnioskował do organu I instancji o zawieszenie postępowania w sprawie, ewentualnie o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu nr [...] z dnia [...] r. W odpowiedzi, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania w sprawie, stwierdzając brak ku temu przesłanek - jak mianowicie wskazał organ I instancji, z akt sprawy wynika jednoznacznie, że teren inwestycji będącej przedmiotem postępowania nie jest aktualnie objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem, zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, inwestor zobowiązany jest do przedłożenia nie zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności inwestycji z planem miejscowym, lecz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, zgodność z którą to decyzją realizowanej samowolnie inwestycji, mającej zostać zalegalizowaną, będzie weryfikował organ nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego. Uwzględniając natomiast drugi z wniosków strony, z uwagi na realną możliwość legalizacji samowoli, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji zmienił własne postanowienie nr [...] z dnia [...] r. w zakresie terminu przedłożenia wskazanych w nim dokumentów, wyznaczając nowy termin do dnia 31 stycznia 2014 r. Pomimo tego pełnomocnik inwestora wystąpił pismem z dnia 31 stycznia 2014 r. z ponownym wnioskiem o przedłużenie terminu przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu nr [...] z dnia [...] r. - na tyle długie, by SKO we W. wydało rozstrzygnięcie w sprawie z zażalenia inwestora na postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. W odpowiedzi organ I instancji zauważył w drodze pisma z dnia 21 lutego 2014 r., że w świetle treści postanowienia nr [...] z dnia [...] r., tj. skoro nie jest wymagane od inwestora zaświadczenie prezydenta miasta o zgodności realizowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, lecz sama decyzja o warunkach zabudowy, kolejny wiosek o przedłużenie terminu przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu nr [...] z dnia [...] r. jest niezrozumiały, tym niemniej będąc zobowiązanym do reakcji na wniosek, wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wskazanie konkretnego terminu, do jakiego termin obowiązków wynikających z postanowienia nr [...] z dnia [...] r. ma zostać przedłużony. W reakcji w dniu 7 marca 2014 r. pełnomocnik inwestora przedłożył: decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r., którą ustalono na rzecz M.K. warunki zabudowy przy ul. [...] we W. dla inwestycji obejmującej nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z elementami niezbędnej infrastruktury technicznej oraz wyburzenie budynku gospodarczego, kopię decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r., którą ustalono na rzecz M.K. warunki zabudowy przy ul. [...] we W. dla inwestycji obejmującej nadbudowę istniejącego domu mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym, budowę segmentu domu mieszkalnego jednorodzinnego tworzącego z istniejącym budynkiem zabudowę bliźniaczą, budowę niezbędnej infrastruktury technicznej, w tym: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, energii elektrycznej, decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r., którą zmieniono decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej zakresu objętego inwestycją - zamiast "nadbudowy istniejącego domu mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym i budowy segmentu domu mieszkalnego jednorodzinnego tworzącego z istniejącym budynkiem zabudowę bliźniaczą" wpisując "nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego". W dniu 18 marca 2014 r. organ I instancji dokonał kontroli posesji przy ul. [...] we W., w wyniku której ustalono, że stan inwestycji nie uległ zmianie od czasu oględzin z dnia 14 czerwca 2013 r., tj. od czasu wstrzymania robót postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nie prowadzono żadnych robót. W dniu 17 kwietnia 2014 r. pełnomocnik inwestora przedłożył na wezwanie organu I instancji odpis przedłożonej uprzednio w kopii decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. Jednocześnie organ I instancji uzyskał potwierdzenie Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W., że przedłożone przez pełnomocnika inwestora decyzje o warunkach zabudowy są ostateczne i pozostają w obrocie prawnym. Po przeanalizowaniu dokumentacji przedłożonej w wykonaniu postanowienia nr [...] z dnia [...] r., stwierdziwszy liczne nieprawidłowości, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji wezwał inwestora do ich usunięcia w terminie 60 dni. W dniu 9 lipca 2014 r. pełnomocnik inwestora dostarczył poprawioną dokumentację. Jak stwierdził jednak organ I instancji, z dokumentacji wciąż nie usunięto części nieprawidłowości, w związku z czym pismem z dnia 29 lipca 2014 r. inwestor został wezwany do dokonania niezwłocznej korekty - pod rygorem wydania decyzji rozbiórkowej. W dniu 5 września 2014 r. pełnomocnik inwestora dostarczył poprawioną dokumentację, którą następnie uzupełnił o brakujące dokumenty w dniu 18 września 2014 r. Mając w dalszej kolejności na uwadze, że inwestycja zlokalizowana jest na terenie wpisanym do ewidencji zabytków, organ I instancji przekazał jeden z egzemplarzy przedłożonego projektu budowlanego do uzgodnienia Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków. Postanowieniem Miejskiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] r. uzgodnienie zostało dokonane. W efekcie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji ustalił dla M.K., w związku z realizacją inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W., opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych). Na to postanowienie M.K. wniósł zażalenie, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności, art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak również przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 48 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy adekwatną do okoliczności sprawy jest procedura przewidziana przepisami art. 50-51 Prawa budowlanego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia strony postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - z uwagi mianowicie na brak podstaw do kontynuacji procedury legalizacyjnej w postaci ustalenia opłaty legalizacyjnej wobec niewywiązania się przez inwestora z nałożonych na niego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. obowiązków legalizacyjnych, tj. nieprzedłożenia kompletu wymaganych dokumentów. Jednocześnie, celem wykluczenia podnoszonych przez stronę w zażaleniu zarzutów dotyczących błędnie przyjętej przesz organ I instancji kwalifikacji prawnej inwestycji, organ wskazał na konieczność przeprowadzenia w tym kierunku uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W następstwie tego w dniu 2 marca 2015 r. do inspektoratu powiatowego wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora z wnioskiem o wydanie w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzji zatwierdzającej przedłożony przez inwestora projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. [...] we W.. Jak wskazał pełnomocnik inwestora, niewątpliwym jest, iż to właśnie ta procedura jest właściwą w sprawie, co potwierdzają zgodne oświadczenia H.D. - pierwotnej współinwestorki i M.K. - obecnego inwestora. W załączeniu przedłożono oświadczenie H.D. z dnia 27 lutego 2015 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, iż uzgodnili z M.K., że do czasu ujawnienia go w księdze wieczystej nieruchomości, kiedy to możliwym będzie uzyskanie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę, budowa będzie kontynuowana w ramach ceny sprzedaży przez H.D., która zleci jej realizację jako inwestorowi zastępczemu, skarżącemu, zachowując jednocześnie status inwestora w rozumieniu art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego. W ramach realizacji zaleceń rozstrzygnięcia kasacyjnego organu II instancji w dniu 23 marca 2015 r. przesłuchana została w charakterze świadka H.D., w dniu zaś 27 marca 2015 r. organ I instancji przesłuchał w charakterze strony M.K.. Na podstawie tych zeznań organ I instancji stwierdził, iż dokonał właściwej kwalifikacji prawnej inwestycji, o czym poinformował strony w drodze zawiadomienia z dnia 16 kwietnia 2015 r., wzywając jednocześnie inwestora do pełnej realizacji postanowienia nr [...] z dnia [...] r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. W drodze pisma z dnia 12 maja 2015 r. pełnomocnik inwestora przedłożył w inspektoracie powiatowym kopię wniosku inwestora, złożonego w dniu 12 maja 2015 r. w Urzędzie Miejskim W., o wydanie zaświadczenia o zgodności spornej budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla dz. nr 417, AM-4, obręb S., przy ul. [...] we W.: nr [...] z dnia [...] r. i nr [...] z dnia [...] r. Pismem z dnia 17 czerwca 2015 r. organ I instancji zwrócił się z zapytaniem do Prezydenta W.. W odpowiedzi poinformowano w drodze pisma z dnia 26 czerwca 2015 r., że w dniu 13 maja 2015 r. M.K. zwrócił się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] (dz. nr 417, AM-4, obręb S.) z decyzją o warunkach zabudowy, w celu legalizacji przez organ nadzoru budowlanego samowolnie rozpoczętej rozbudowy i nadbudowy istniejącego domu mieszkalnego jednorodzinnego, który to wniosek jest obecnie rozpatrywany. W dniu 1 lipca 2015 r. pełnomocnik inwestora przedłożył w inspektoracie powiatowym zaświadczenie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. o zgodności nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. (dz. nr 417, AM-4, obręb S.), przedstawionej w załączonym projekcie budowlanym, z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r., zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wobec tego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji ustalił opłatę legalizacyjną dotyczącą budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. [...] we W. (dz. nr 417, AM-4, obręb S.), nadbudowanego i rozbudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu administracji architektonicznobudowlanej, w kwocie 50.000,00 zł. To postanowienie zostało oprotestowane w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia przez M.K.. Zarzucając organowi I instancji naruszenia przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jak również przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 i n. ustawy Prawo budowlane, poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy adekwatnym do okoliczności sprawy jest art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu zażalenia i wnikliwej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U.2013.1409 ze zm.). Zastosowana przez organ I instancji regulacja zobowiązuje właściwy organ nadzoru budowlanego - w sytuacji, gdy obiekt budowlany powstały bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w razie jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a jednocześnie nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, oraz jeśli inwestor wywiązał się z nałożonego na niego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia niezbędnych w procesie legalizacji dokumentów, po pozytywnej weryfikacji tych dokumentów w oparciu o art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego - do ustalenia dla inwestora, w związku z realizacją takiej samowoli budowlanej, celem jej legalizacji, opłaty legalizacyjnej. Będąca przedmiotem oprotestowanego postanowienia opłata legalizacyjna naliczona została w konsekwencji ustalenia przez organ stopnia powiatowego, że zrealizowana przez inwestora nadbudowa i rozbudowa zlokalizowanego przy ul. [...] we W. jednorodzinnego budynku mieszkalnego nie narusza ani przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też przepisów techniczno-budowlanych, przede wszystkim jednak w wyniku stwierdzenia, iż w rozpatrywanym przypadku inwestor postąpił wbrew dyspozycji art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej samej ustawy. Organ I instancji, przyjąwszy mianowicie na podstawie zgromadzonego w toku postępowania wyjaśniającego materiału dowodowego, że inwestycja zrealizowana została bez wymaganej prawem akceptacji właściwego organu w formie pozwolenia na budowę, zakwalifikował ją jako samowolę budowlaną reglamentowaną przepisami art. 48 ustawy Prawo budowlane - przewidzianą dla sytuacji budowy obiektu budowlanego, lub jego części, bez wymaganego pozwolenia na budowę - i przystąpił do implementacji przewidzianej we wskazanej regulacji procedury, w pierwszej kolejności zobowiązując inwestora w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego do przedłożenia stosownej dokumentacji, niezbędnej w procesie legalizacji samowoli budowlanej, w efekcie zaś analizy dostarczonych przez stronę dokumentów - ustalając dla spornej inwestycji opłatę legalizacyjną. Ustosunkowując się do zajętego przez organ I instancji stanowiska, organ stwierdza, że uznaje trafność podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W zażaleniu pełnomocnik skarżącego zarzuca organowi I instancji błędne przyjęcie, iż M.K. był inwestorem w rozumieniu art. 17 pkt 1 Prawa budowanego robót budowlanych prowadzonych przy ul. [...] we W. do dnia ostatecznego przeniesienia na niego decyzji nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, który to błąd wynika z zakwestionowania przez organ I instancji, na podstawie wybiórczo i stronniczo, w uznaniu pełnomocnika, dokonanej oceny poczynionych w toku postępowania ustaleń, wiarygodności zawartej pomiędzy H.D. - poprzednią współwłaścicielką nieruchomości przy ul. [...] we W., a M.K. umowy o zastępstwo inwestycyjne. Organ odwoławczy faktu zawarcia umowy, o jakiej mówi strona, nie kwestionuje. Obie strony kontraltu złożyły w tej kwestii jednoznaczne oświadczenia. Nie w tym tkwi jednak, w uznaniu organu, sedno sprawy, ale w tym, że Skarżący w ogóle tej umowy nie wykonał, realizując zupełnie inną inwestycję; wbrew temu, co podnosi pełnomocnik skarżącego w zażaleniu, iż skarżący jedynie nie wykonał umowy należycie. Potwierdza to przesłuchanie w charakterze świadka H.D.. Z jej wyjaśnień wynika (zdaniem organu) jasno, że zawarta pomiędzy nią a skarżącym umowa o zastępstwo inwestycyjne obejmowała roboty polegające na dokończeniu inwestycji, na którą H.D. uzyskała wraz z R.D. pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] r., tj. budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego - zgodnie z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Przy czym organ zaznacza, że w momencie zawarcia umowy obiekt był już w stanie surowym zamkniętym. Skarżący tymczasem, jak ustalono podczas przeprowadzonych w toku postępowania oględzin, zamiast ukończyć pierwotny obiekt, dokonał częściowej jego rozbiórki - do wysokości stropu parteru (rozebrano poddasze kryte dachem stromym, dwuspadowym). Następnie zaś przystąpił do nadbudowy obiektu poprzez wznoszenie z pustaków ceramicznych ścian zewnętrznych, szczytowych do wysokości nadproży okiennych (w obrębie istniejącego wcześniej poddasza krytego dachem stromym) oraz rozbudowy obiektu od strony elewacji południowej (tylnej) - do istniejącego obiektu dobudowano nową część budynku owym. 12,3 x 8,5 m i wys. ok. 6 m (ściany zewnętrzne wzniesiono do wysokości wieńca nad stropem drugiej kondygnacji), z widocznymi płytami balkonowymi. Jak jednoznacznie potwierdziła H.D. podczas przesłuchania, nie wyrażała zgody na rozbiórkę, nadbudowę i rozbudowę, które to roboty skarżący wykonał poza jej wiedzą i nie w jej imieniu - roboty, które odwołujący się winien był wykonać w ramach zawartej umowy, miały obejmować roboty zgodne z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. H.D. stwierdziła, że nie ma nic wspólnego z robotami faktycznie wykonanymi przez skarżącego. Jak wskazała: Inwestorem wykonującym roboty na swój koszt i na swoje ryzyko był Pan K.". Innymi słowy, zawarta pomiędzy H.D. a skarżącym umowa o zastępstwo inwestycyjne ściśle określała zakres robót, których dotyczyła - skarżący w jej ramach miał dokończyć inwestycję objętą pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] r., tj. budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego zgodnie z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Brak tym samym podstaw do przyjęcia za pełnomocnikiem skarżącego, że realizacja przez skarżącego zupełnie innej inwestycji, obejmującej całkowicie odmienny zakres robót niż przewidziany umową, nastąpiła w ramach tej właśnie umowy, stanowiąc kontynuację realizacji inwestycji objętej pozwoleniem z [...] r. Tym bardziej, iż przeczy temu sama strona tej umowy w osobie H.D.. Tym niemniej organ zauważa, że nawet przyjmując, jak podnosi pełnomocnik skarżącego, że sporne roboty były realizowane w ramach zastępstwa inwestycyjnego, okoliczność ta pozostawałaby bez znaczenia dla prawidłowości dokonanej przez organ I instancji kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, zrealizowanych przez skarżącego robót, z uwagi na ich zakres, żadną miarą nie można zakwalifikować jako istotnego odstąpienia w ramach inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] r. - w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Jak trafnie wskazuje organ I instancji, zgodnie z szeroko prezentowanym poglądem judykatury, nie można uznać, że w ramach istotnych odstępstw możliwe jest dopuszczenie wprowadzenia takich zmian, które prowadzą do realizacji innego obiektu. W przeciwnym razie tryb przewidziany wart. 50-51 w zw. z art. 36a Prawa budowlanego uprawniałby do legalizacji każdego obiektu budowlanego, o ile tylko inwestor legitymowałby się pozwoleniem na budowę jakiegokolwiek obiektu budowlanego na terenie wskazanym w tym pozwoleniu. Jak już natomiast wskazywano, skarżący nie dokończył inwestycji, na którą państwo D. uzyskali pozwolenie na budowę, tj. jednorodzinnego budynku mieszkalnego wolnostojącego - zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] r., lecz wykonany na podstawie pozwolenia obiekt, do etapu stanu surowego zamkniętego, rozebrał do wysokości stropu parteru oraz nadbudował go, a także rozbudował od strony elewacji tylnej, dobudowując nową część - nowy segment powiązany z istniejącym budynkiem, tworzący zabudowę bliźniaczą, realizując w efekcie zupełnie odmienny obiekt od tego przewidzianego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Jest to sytuacja jaskrawo odmienna od dokonania w ramach realizowanej budowy obiektu odstąpienia w postaci zmiany wysokości ściany tego obiektu o zaledwie 10 cm, który to niewątpliwie nieadekwatny do okoliczności niniejszej sprawy przykład powołuje w zażaleniu pełnomocnik skarżącego. Słusznie w zaistniałych okolicznościach przyjął organ I instancji, iż nie mamy w niniejszym przypadku do czynienia z obiektami tożsamymi. O odstąpieniu zaś od projektu budowlanego można mówić wyłącznie w odniesieniu do obiektu budowlanego, na który zostało udzielone pozwolenie na budowę. Reasumując, (zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) organ I instancji prawidłowo przyjął, iż przeprowadzone po zapadłym w sprawie rozstrzygnięciu kasacyjnym uzupełniające postępowanie wyjaśniające potwierdziło słuszność dokonanej kwalifikacji prawnej objętej postępowaniem inwestycji, wobec zaś przedłożenia przez skarżącego kompletu wymaganych postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. dokumentów zasadnym było naliczenie skarżącemu, będącemu jednocześnie właścicielem tego obiektu, przewidzianej przepisami opłaty legalizacyjnej. Odnośnie wysokości opłaty stwierdzić należy, iż naliczona została ona prawidłowo - na podstawie art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami, wysokość opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn: stawki opłaty (s), która wynosi 500 zł - z tym że w przypadku opłaty legalizacyjnej podlega ona pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), który dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 2,0 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), który dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 1,0, co daje kwotę 50.000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych). Skargę na ostateczne postanowienie DWINB nr [...] z dnia [...] r. złożył, w imieniu zobowiązanego pełnomocnik. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 kpa, polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem przez organ I instancji, że M.K. był "inwestorem" - w rozumieniu przepisu art. 17 pkt 1 ustawy Z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej jako "Prawo budowlane") robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] we W. do dnia ostatecznego przeniesienia na skarżącego decyzji nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę decyzją nr [...] z dnia [...] r., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art, 48 i n. Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie, podczas, gdy zrealizowane roboty mieściły się w hipotezie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, stanowiąc inny przypadek niż określony w art. 48 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącego wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w całości, za zasądzeniem na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm. Na uzasadnienie strona skarżąca podnosi, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we \W. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r. ustalające opłatę legalizacyjną dotyczącą budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego usytuowanego przy ul. [...] we W. (dz. Nr 417,AM-4, obręb S.), nadbudowanego i rozbudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej w wysokości 50.000,00 zł. Organ odwoławczy w odróżnieniu od organu stopnia powiatowego - potwierdził, iż z zebranego materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że H.D., poprzedni użytkownik wieczysty nieruchomości i M.K. zawarli umowę o zastępstwo inwestycyjne, Zgodnie z treścią tej umowy do czasu, kiedy M.K. zostanie ujawniony w księdze wieczystej jako nowy użytkownik wieczysty tej nieruchomości i możliwym będzie uzyskanie ostatecznej decyzji o przeniesieniu na skarżącego pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] r., budowa budynku przy ul. [...] we W. (dz. Nr 417,/AM-4, obręb S.) - która formalnie i faktycznie nic była w dacie zawarcia tej umowy zakończona - będzie kontynuowana w ramach ceny sprzedaży przez H.D., która zleci wnioskodawcy prowadzenie inwestycji jako tzw. inwestorowi zastępczemu, zachowując jednocześnie przed organami administracji budowlanej status inwestora w rozumieniu przepisu art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji wskazał również, że ta umowa nie została wykonana przez skarżącego, bowiem zrealizował prace nie przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] r., w wyniku których powstał "zupełnie inny obiekt" i w związku z niewykonaniem przez skarżącego umowy o zastępstwo inwestycyjne to właśnie on winien być uznany za inwestora w rozumieniu art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego i to działającego bez jakiegokolwiek pozwolenia na budowę. Zdaniem pełnomocnika skarżącego to stanowisko jest oczywiście błędne, bowiem Prawo budowlane posługuje się terminem "inwestor" w wielu miejscach, jednak nie zawiera definicji legalnej tego pojęcia. Z całokształtu przepisów obecnie obowiązującej ustawy wynika, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nic może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia na budowę, gdyż jedynie inwestor może złożyć wniosek inicjujący postępowanie w tej sprawie (tj. osoba, której m.in. przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Jak wynika z art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego inwestor jest postacią inicjującą proces budowlany i zasadniczo decydującą o jego kształcie, tempie, sposobie zorganizowania. Poza samym zainicjowaniem procesu budowy, do inwestora należy konsekwentnie także zorganizowanie tego procesu z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Jak wskazuje się w doktrynie "przepis art. 18 w ust. 1 określa podstawowy obowiązek inwestora, z którego wypływają kolejne. Obowiązkiem tym jest zorganizowanie procesu budowy co właściwie przesadza o jego odpowiedzialności za zdarzenia mające miejsce w toku wykonywania robót budowlanych" (tak w: "Prawo budowlane Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, rok 2015, wydanie 6). Jak wynika z ustaleń organów obu instancji inwestorem budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego usytuowanego przy ul. [...] we W. była H.D., która realizowała ten budynek w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] r. W trakcie postępowania ustalono również, że budowa tego budynku nie została ukończona - do wykonania pozostały roboty wykończeniowe i dach, który został częściowo wykonany jako tymczasowy. Jak wskazał organ odwoławczy (podważając tym samym ustalenia organu stopnia powiatowego) H.D. w związku z zamiarem sprzedaży prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości z formalnie trwającą budową zawarła ze skarżącym umowę o zastępstwo inwestycyjne, zobowiązując go, w zamian za odliczenie od ceny prawa użytkowania wieczystego kosztów dokończenia budowy, do dokończenia w jej imieniu przedmiotowych prac. Jak podnosi strona skarżąca, w doktrynie wskazuje się, że przez umowę o zastępstwo inwestycyjne inwestor zastępczy zobowiązuje się wobec inwestora bezpośredniego do dokonania czynności prawnych lub wykonania usług w zakresie przygotowania i organizacji procesu inwestycyjnego, zapewnienia należytego jego przebiegu oraz przeprowadzenia rozliczenia inwestycji [ Strzępka (red.), Prawo umów budowlanych, Warszawa 2001, s. 472]. Kodeks cywilny (dalej jako "KC') nie reguluje umowy o zastępstwo inwestycyjne jako wyodrębnionego typu zobowiązania. Do umów o zastępstwo inwestycyjne należy stosować regulacje zapisane w art.734 do 751 KC dotyczące umów zlecenia. Z istoty umowy zlecenia wynika natomiast, że inwestor zastępczy działa zawsze "w imieniu i na rachunek inwestora właściwego". Inwestor zastępczy występuje w charakterze pełnomocnika inwestora, co oznacza, że czynności prawne przez niego podejmowane pociągają za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego inwestora (art. 95 § 2 KC), Innymi słowy, inwestor zastępczy za organizację i koordynację działań wszystkich stron uczestniczących w procesie inwestycyjnym ponosi odpowiedzialność jedynie przed inwestorem bezpośrednim, przy czym jest to wyłącznie odpowiedzialność cywilna (kontraktowa). Oznacza to, że to inwestor bezpośredni w każdym przypadku nadal jest stroną procesu budowlanego i to inwestor bezpośredni jest rozliczany z obowiązków na nim ciążących. Zdaniem strony skarżącej, w świetle powyższego nic sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w przypadku, gdy inwestor zastępczy nie wykona lub wykona nienależycie (kwestia kwalifikacji naruszenia umowy) ma w tym wypadku znaczenie drugorzędne) umowę o zastępstwo inwestycyjne to automatycznie staje się inwestorem bezpośrednim, a tym samym stroną postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego, a dotychczasowy inwestor bezpośredni zostaje zwolniony z jakiejkolwiek odpowiedzialności. Z argumentacji organu II instancji wynika bowiem, że H.D. mogłaby zostać uznana za inwestora bezpośredniego w rozumieniu art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego wyłącznie w sytuacji, gdyby prace związane z budową budynku przy ul. [...] we W. prowadzone były zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] r. i umową o zastępstwo inwestycyjne. Tego typu rozumowanie świadczy o kompletnym niezrozumieniu przez organ odwoławczy istoty urnowy o inwestorstwo zastępcze. Tak jak każdy deweloper odpowiada przed organami nadzoru budowlanego za działania i zaniechania swojego generalnego wykonawcy i jego podwykonawców, a prywatny inwestor za działania i zaniechania realizującej na jego rzecz roboty budowlane ekipy budowlanej, tak i inwestor bezpośredni ponosi odpowiedzialność "administracyjną" za działania swojego inwestora zastępczego. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że wystarczającym do zwolnienia się z takiej odpowiedzialności byłoby - jak w tym przypadku - złożenie oświadczenia, że generalny wykonawca (ekipa budowlana, inwestor zastępczy) miał wykonywać prace zgodnie z projektem, a skoro wykonał je należycie (np. realizując budynek wyższy niż przewidziano to w projekcie) to są to prace "wykonane na jego koszt i ryzyko" i to do niego należy kierować nakazy wynikające z art. 48, 49b, 50a oraz 51 Prawa budowlanego. Tego typu podejście oznaczałoby, że inwestor byłby jedynie biernym obserwatorem procesu budowlanego, a nie jego najważniejszym uczestnikiem. Co godne podkreślenia w realiach niniejszej sprawy adresatem obowiązków nakładanych rozstrzygnięciami wydawanymi na podstawie tych przepisów byłby tak czy inaczej skarżący, skoro w trakcie postępowania - zgodnie z ustaleniami z H.D. - przeniósł on na siebie pozwolenie na budowę i jest w chwili obecnej jedynym użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że sporne roboty budowlane wykonano bez jakiegokolwiek pozwolenia na budowę i właściwym trybem ich legalizacji powinien być tryb wskazany w art. 48 i n. Prawa budowlanego. Skarżący nie zaprzecza temu, że prowadząc - jako inwestor zastępczy - w imieniu H.D. roboty budowlane w istocie dopuścił się naruszenia umowy o zastępstwo inwestycyjne wykonując prace nie przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] r., jednakże zdaniem skarżącego organ odwoławczy całkowicie błędnie przyjmuje, iż w ich wyniku powstał "zupełnie odmienny obiekt od tego przewidzianego w projekcie budowlanym" (zauważyć przy tym należy, że prace nie zostały póki co zakończone). Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego dopuszcza możliwość zalegalizowania robót budowlanych w sytuacji, gdy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie zmierzające do oceny wykonanych robót budowlanych i ewentualnego ich zalegalizowania w tym trybie, w pierwszej kolejności winien dokonać porównania zatwierdzonego projektu budowlanego z istniejącym stanem faktycznym w zakresie wykonanych robót budowlanych i na tej podstawie stwierdzić, czy zaistniałe różnice odpowiadają pojęciu odstępstwa od projektu budowlanego. W celu określenia, czy i z jakimi odstępstwami został zrealizowany obiekt budowlany, niezbędnym jest odwołanie się do treści art. 36a Prawa budowlanego. 'W' przepisie tym wskazano m.in., że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury powierzchni zabudowy wysokości długości szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący podziela pogląd, że przepisy te znajdują zastosowanie w sytuacji konieczności dokonania korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej, oderwanej od projektu, zmiany przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wbrew twierdzeniom organów obu instancji skarżący zwraca uwagę, że powstały w wyniku prac zrealizowanych przez skarżącego obiekt jest obiektem tego samego rodzaju co przewidziany w pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. (ta sama kategoria obiektu - I), o tym samym przeznaczeniu i funkcji jest to dalej budynek mieszkalny jednorodzinny, co potwierdza zresztą znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie nr [...] z dnia [...] r. i zaskarżone postanowienie), usytuowanym na tej samej nieruchomości (w wyniku spornych prac nie powstał obiekt na innej działce niż przewidziano to w pozwoleniu na budowę), jedynie szerszy i wyższy niż przewidziano to w pierwotnym projekcie (innymi słowy zmiany obejmowały zmianę charakterystycznych parametrów budynku tj. jego kubatury, szerokości, wysokości oraz powierzchni zabudowy). Należy przy tym zauważyć, iż dobudowana część (zwana przez organ odwoławczy "segmentem") nie stanowi obiektu budowlanego mogącego funkcjonować samodzielnie, w oderwaniu od części budynku zrealizowanej zgodnie z pozwoleniem na budowę. Z tego wynika, że jest to bezdyskusyjnie obiekt tożsamy (co nic oznacza przecież "identyczności") w takim wypadku to postępowanie byłoby bowiem bezprzedmiotowe) z obiektem, na który udzielono pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] r. Przeciwne stanowisko oznaczałoby np. brak możliwości legalizacji w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego budowy, w wyniku której zamiast przewidzianego w projekcie budynku mieszkalnego wielorodzinnego dwupiętrowego wybudowano budynek mieszkalny wielorodzinny trzypiętrowy - w ocenie skarżącego są to inwestycje spełniające cechę tożsamości, organy obu instancji zdają się utożsamiać pojęcie "tożsamości." z ,,identycznością", całkowicie ignorując treść art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Reasumując, w ocenie skarżącego, brak było podstaw do zastosowania w tym przypadku trybu przewidzianego w aft. 48 i n. Prawa budowlanego, stąd tez zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ppsa). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwane dalej ppsa – Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Zdaniem sądu złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych ostatecznym postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 243, poz. 1623) Prawo budowlane, powiatowy organ nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych "polegających na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego zlokalizowanego przy ul. [...] we W. (...) oraz nałożył na inwestora przedmiotowych robót, Pana M.K. obowiązek przedstawienia:" szeregu dokumentów. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, że roboty budowlane, objęte kontrolowanym postępowaniem wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czego inwestor (M.K. - przyp. sądu) nie dopełnił. W tej sytuacji organ uznał, że (w okolicznościach rozpoznawanej sprawy) istnieją możliwości przeprowadzenia procesu legalizacyjnego tychże, szczegółowo opisanych w orzeczeniu, robót. Należy jeszcze raz podkreślić, że postanowienie to pozostaje w obrocie prawnym. Wskazać także trzeba, że jak wskazują akta sprawy skarżący ostatecznie (co pozostaje niesporne między stronami) wykonał nałożony przez organ obowiązek, zmierzając do legalizacji samowoli budowlanej. W tym miejscu należy także dodać, że pierwsze postanowienie o podobnej (do obecnie zaskarżonego) treści zostało uchylone w trybie instancyjnym, a po jego uchyleniu, zgodnie z wytycznymi, zawartymi w uzasadnieniu organu odwoławczego, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe uzupełniające. Na to postępowanie, w świetle zarzutów skarżącego, należało by zwrócić szczególną uwagę. I tak przesłuchana w charakterze świadka H.D. zeznała (vide przesłuchanie z dnia 25 marca 2015 r.), że (p. 10) M.K. nie poinformował świadka, że zakres finansowanej inwestycji będzie znacznie przekraczał poza udzielone pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany. Dalej świadek zeznała, że nie wyrażała zgody na rozbiórkę, nadbudowę i rozbudowę. Roboty niezgodne z projektem wykonano poza wiedzą świadka (pkt 12 zeznań). Identycznie zeznaje także, przesłuchany w charakterze strony M.K.. W przesłuchaniu w dniu 27 marca 2015 r. zeznaje on, że (p. 2) "w imieniu pani D. chciałem dokończyć inwestycję, a następnie miałem wizję rozbudowy i nadbudowy budynku w przyszłości". Dalej skarżący zeznaje także, że rozbiórki istniejącego budynku, rozbudowy i nadbudowy dokonano bez wiedzy H.D., nie wykonano tego ani w imieniu tejże, ani na jej koszt i ryzyko. Skarżący dodaje, ze ani on ani H.D. nie mieli o niczym pojęcia. W tym sanie rzeczy, zdaniem sądu, w kontrolowanym postępowaniu organy trafnie przyjęły, że inwestorem stwierdzonych robót był skarżący, ze wszystkimi, wynikającymi z tego faktu konsekwencjami. Można jeszcze także wskazać, że w korespondencji z organami ówczesny pełnomocnik M.K. przedstawia siebie jako inwestora robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. [...] (vide np. pismo z dnia 14 października 2013 r., wpływ do organu 18 listopad 2013). Odnosząc się w dalszej części do stanowiska strony, zawartego w skardze przyjdzie dodać, że trafnie pełnomocnik skarżącego wywodzi, że do umów o zastępstwo inwestycyjne należy stosować regulacje zapisane w art.734 do 751 KC dotyczące umów zlecenia. W tym kontekście należy przypomnieć, że umowa zlecenia, umieszczona w tytule XXI Kodeksu Cywilnego, została zdefiniowana w art. 734. § 1. tej ustawy i zgodnie z jego treścią przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Idąc zatem tym tokiem rozumowania należy wskazać, że sam skarżący (umawiając się z poprzedniczką prawną) zawarł kontrakt w zakresie robót objętych pozwoleniem na budowę z [...] r. (decyzja nr [...]). Następnie zeznaje, że w imieniu pani D. chciał dokończyć inwestycję, a następnie miał wizję rozbudowy i nadbudowy budynku w przyszłości. Oznacza to zdaniem sądu jednoznacznie, że umowa, na którą wskazuje strona nie obejmowała wizji skarżącego rozbudowy i nadbudowy budynku. Reasumując, wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów skargę jako nieuzasadnioną należało, na podstawie art. 151 ppsa oddalić.