II SA/Wr 12/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Protokolant: asystent sędziego Bartłomiej Hamadyk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi D. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z. I. stwierdza nieważność: § 11 ust. 4 we fragmencie: "Działalność inwestycyjna, budowlana oraz przebudowy, remonty, adaptacje, dostosowanie do współczesnych funkcji oraz podziały nieruchomości znajdujących się w obszarze strefy wymagają pozwolenia legnickiej Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu." oraz ust. 14 we fragmencie: "Inwestor – przed rozpoczęciem remontu lub przebudowy obiektu znajdującego się w gminnej ewidencji zabytków – winien uzyskać opinię legnickiej Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu. Dopuszcza się rozbiórkę budynków i budowli znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, a nie wpisanych do rejestru zabytków, gdy jest to uzasadnione względami technicznymi lub wynika z ustaleń planu. W takim wypadku inwestor jest zobowiązany przekazać nieodpłatnie legnickiej Delegaturze Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu dokumentację obiektu, której zakres określą służby nadzoru konserwatorskiego." zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Gminy Miejskiej Z. na rzecz skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. Z. – powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz przepisy art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z. Przed wniesieniem skargi D. Z. wezwała – bezskutecznie – Radę Gminy Z. do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do wymagań określonych w art. 52 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanych. W petitum skargi skarżąca zarzuciła opisanej powyżej uchwale obrazę prawa materialnego w ustaleniach zawartych w § 11 ust. 4 i ust. 14 oraz w § 20 ust. 5 pkt 96 polegającą na: 1. naruszeniu zasad techniki prawodawczej wyrażonych w §134 pkt 2 oraz § 135 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz art. 94 Konstytucji RP w ten sposób, że w skarżonej uchwale w § 11 ust. 4 oraz ust. 14 dokonano nieuprawnionej modyfikacji materii ustawowej, 2. niezgodność z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dokładniej art.1 oraz art. 15 ust. 2 i ust.3 tejże ustawy w ten sposób, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego w § 11 ust. 4., ust. 14 oraz § 20 ust. 5. pkt 96 skarżonej uchwały, 3. a także naruszenie art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez nieuzasadnioną modyfikację materii ustawowej oraz nieuprawnioną i nadmierną ingerencję w prawo własności oraz na nadużyciu władztwa planistycznego w § 20 ust. 5 pkt 96 skarżonej uchwały. Powołując się na tak sformułowane zarzuty D. Z. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części lub w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie podała, że jej uprawnienie do wniesienia skargi wynika z posiadanego prawa współwłasności nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w Z., a zaskarżone przepisy uchwały naruszają jej interes prawny i uniemożliwiają jej oraz pozostałym współwłaścicielom wykonywanie przysługującego prawa własności w zakresie gwarantowanym przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi D. Z. przedstawiła szczegółową argumentację odnoszącą się do poszczególnych zarzutów, wskazując m.in., że z treści § 134 pkt 2 powołanego wcześniej rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej wynika, że jeżeli określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminy nie mogą regulować tych kwestii odmiennie, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Nie można także zamieszczać w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydane oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów niezgodnych z rozporządzeniami. Zdaniem skarżącej wprowadzenie w § 11 ust. 4 oraz ust. 14 zaskarżonej uchwały obowiązku uzyskania pozwolenia (uzgodnienia) konserwatora zabytków na dokonywanie inwestycji (robót budowlanych) stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu i naruszenie właściwości organów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej, co wyklucza prawo do modyfikacji kompetencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w uchwałach prawa miejscowego. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, a za niedopuszczalne należy uznać wprowadzanie w akcie prawa miejscowego wymogu uzyskania uzgodnienia konserwatorskiego i pozwolenia konserwatorskiego w przypadkach, gdy ustawa tego nie wymaga. Ponadto kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym zostały już kompleksowo uregulowane tak w ustawie - Prawo budowlane, jak i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powtarzanie lub modyfikowanie materii ustawowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy traktować jako modyfikację materii ustawowej i stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego. Następnie D. Z. argumentując zarzut naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podała, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej interes jednostki wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może zostać pominięty, a więc należy brać pod uwagę nie tylko walory ekonomiczne przestrzeni czy potrzeby interesu publicznego, ale i kwestie ochrony prawa własności. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Organ w tym konkretnym przypadku narzucając w § 20 ust. 5. pkt 96 skarżonej uchwały wymóg zastosowania konkretnego rodzaju pokrycia dachowego całkowicie pominął prawo własności i możliwość jego wykonywania. O ile wprowadzenie zalecenia odnośnie barw zewnętrznych powłok budynków nie wpływa znacząco na koszt realizacji remontu budynku, to już narzucanie właścicielom obowiązku zastosowania konkretnego rodzaju materiałów budowlanych, tj. pokrycia dachowego, w tym przypadku najdroższego z powszechnie dostępnych na rynku pokrycia ceramicznego, powoduje znaczny wzrost kosztów takiej inwestycji do poziomu przekraczającego w tym przypadku realne możliwości finansowe właściciela budynku. Aktualnie na rynku dostępne są materiały budowlane umożliwiające zachowanie walorów wizualnych charakterystycznych dla pokrycia ceramicznego, takie jak blachodachówka karpiówka z posypką ceramiczną. Względy ekonomiczne oraz zapis uchwały rady miasta w obecnym kształcie uniemożliwiają przeprowadzenie remontu dachu, tj. przeprowadzenie niezbędnych prac remontowych. Paradoksalnie przepis, który miał służyć ochronie walorów wizualnych staje się bezpośrednią przyczyną braku możliwości realizacji prac remontowych na wskazanym obiekcie i stopniowego pogarszania stanu budynku. W ocenie skarżącej ustanawianie w planie miejscowym zbyt daleko idących ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności, co ma miejsce w tym przypadku, należy traktować w świetle art. 31 Konstytucji RP jako nadmierne ograniczenie prawa własności, a zapis zawarty w § 20 ust. 5 pkt 96 uchwały jako niedopuszczalny w świetle przepisu art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem nie jest możliwe ustanawianie w miejscowym planie zagospodarowania i planowania przestrzennego nakazów czy też nakładanie obowiązków w zakresie nieuregulowanym ustawowo. Dlatego też poza wskazaniem konieczności zachowania bryły budynku i granic parceli, formy dachu oraz znajdujących się na elewacji budynku detali kamieniarskich, nie ma uzasadnienia prawnego do określania konkretnego rodzaju pokrycia dachu, planu i traktowego układu wnętrz i wewnętrznego układu komunikacyjnego, materiału z jakiego powinny być wykonane okna czy drzwi. Ograniczenia te powinny zostać uznane za nieważne, a o bezzasadności stosowania określonego rodzaju materiałów budowlanych świadczy również dopuszczenie przez ustawodawcę w ustawie prawo budowlane możliwości stosowania materiałów budowlanych innych, niż zastosowane w stanie pierwotnym. Dodatkowo skarżąca podała, że nie kwestionuje zasadności zachowania formy dachu i podkreśliła, że zastosowanie innego niż ceramiczne pokrycia dachu nie spowoduje zmiany formy dachu. Aktualnie dach jest w tak złym stanie, że brak bezzwłocznego przeprowadzenia remontu nie tylko skutkuje stopniowym pogarszaniem się stanu nieruchomości, ale również stwarza realne ryzyko powstania nieodwracalnych szkód oraz możliwe zawalenie się całej konstrukcji dachu z niemożliwymi do przewidzenia skutkami dla całego budynku. W zakończeniu skargi D. Z. ponownie wskazała, że zgodnie z art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej tylko w ustawie dozwolone jest ustalenie obowiązków i praw obywateli oraz tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej, przy czym zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Stwierdziła również, że ani organy stosujące prawo, ani same przepisy nie uwzględniają prawa własności współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w Z. i ich interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] stycznia 2017 r. Gmina Miejska Z. wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wniosku działająca imieniem Gminy Miejskiej Z. pełnomocnik podała m.in., że zapisy § 11 ust. 4 w/w uchwały dotyczą strefy "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej (obejmujący obszar szczególnie wartościowy o zachowanej historycznej strukturze przestrzennej), wymogów oraz ograniczeń w inwestowaniu wynikających z położenia nieruchomości w granicach tej strefy, nad którą główną pieczę sprawuje Wojewódzki Konserwator Zabytków. Zapisy § 11 ust. 14 dotyczą ustaleń ogólnych dla całego obszaru planu miejscowego obejmujących obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków. Powyższe zapisy wynikają z obowiązku określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej (art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W trakcie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i jego zmiany, projekt planu był uzgadniany z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Ustalenia § 20 ust. 5 pkt 96 stanowią ustalenia konserwatorskie dla budynków o walorach historycznych - wpisanych do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków - w tym przypadku dotyczą budynku przy ul. [...]. Przedmiotowy budynek znajduje się w gminnej ewidencji zabytków, jednakże zgodnie z powołanymi tu zapisami "Budynek kwalifikuje się do wpisu do rejestru zabytków". Budynek położony przy ul. [...] ponadto znajduje się w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, w której to strefie ustala się bezwzględny priorytet wymagań i ustaleń konserwatorskich nad względami wynikającymi z prowadzonej działalności inwestycyjnej, gospodarczej i usługowej (§ 11 ust. 4 w/w uchwały dotyczącej planu miejscowego dla obszaru miasta Z.). I z tego też względu działalność inwestycyjna, budowlana oraz przebudowy, remonty, adaptacje, dostosowanie do współczesnych funkcji oraz podziały nieruchomości znajdujących się w obszarze strefy wymagają pozwolenia [...] Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. Jednocześnie pełnomocnik Gminy odwołała się do treści art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który jednoznacznie wskazuje, że "W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych. Wyjaśniła również, że zgodnie z powołanym przez skarżącą, art. 19 ust.3 tejże ustawy: "W studium i planie, o których mowa w ust: 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków." Zgodnie z powyższym na terenie miasta Z. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2004r., po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków delegaturą w L., została ustanowiona strefa "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, w której znajduje się m.in. budynek położony przy ul. [...]. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik Gminy podała, że zapisy dotyczące obiektów znajdujących się w rejestrze zabytków oraz w gminnej ewidencji zabytków znalazły się w Studium historyczno-urbanistycznym miasta Z. sporządzonym w celu sformułowania wytycznych konserwatorskich, które pozwoliły na oznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów posiadających szczególne walory historyczne i kulturowe, wskazania obszarów i miejsc, gdzie odbudowa lub przebudowa struktury przestrzennej miasta jest niezbędna oraz sformułowania szczegółowych wytycznych dla budowli i zespołów decydujących o tożsamości miasta. W konsekwencji zapisy Studium historyczno-urbanistycznego miasta Z. dotyczące tych obiektów znalazły się również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z. Oba te dokumenty były uzgadniane z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia prawa własności pełnomocnik wskazała, że zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2016r. (II OSK 478/16): "Ochrona własności czy prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów." Pełnomocnik powołała się również na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 r. (II OSK 2541/14) zgodnie z którą: "Poszanowanie prawa własności jest jednym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi." Natomiast w zakończeniu skargi pełnomocnik wskazała, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./. Przedmiotem oceny dokonywanej w rozpoznawanej sprawie, była uchwała należąca do tej kategorii aktów. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego w zakresie określonym w pkt. I wyroku, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi w pozostałej części. Ponadto - poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku - Sąd uznała za właściwe podkreślić, że poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego pozostaje ocena celowości czy słuszności działania organów gminy, a sąd wypowiada się tylko o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie aktem tym była uchwała Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z. Zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej. Zgodnie z jego treścią każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżąca przed dokonaniem tej czynności wezwała - bezskutecznie - Radę Miejską w Z. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości - wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji skarżącej do zaskarżenia opisanej w petitum skargi uchwały. Należy zatem zwrócić uwagę, że konstrukcja przywołanego poprzednio przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istotny sposób rzutuje na legitymację skarżącego. Odmiennie niż w przypadku legitymacji procesowej, określonej w art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez posiadanie interesu prawnego, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone /np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2/. Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się przy tym na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny /por. Wielka encyklopedia prawa pod red. E. Smoktunowicz/. Z kolei przez uprawnienie rozumiany jest sposób, w jaki norma prawna wyznacza zachowanie adresata normy; w przeciwieństwie do obowiązku oznacza możliwość wyboru określonego zachowania. Uprawnienie zatem to prawem przyznana "możność działania", /np. P. Chmielnicki w : Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004/. W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest też pogląd, że pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia, a odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne /np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999/. Istotne przy tym jest, że źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna /akt normatywny/ albo jednostkowa i konkretna /decyzja stosowania prawa/, a do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszenia. W związku z tym w skardze należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia w dacie wniesienia skargi, a nie przyszłości, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy wyroku z dnia 7 marca 2003r. /sygn. akt III RN 42/02/; OSNP 2004/7/114/, w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną /a nie wyłącznie faktyczną/ sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza /czyli pozbawia lub ogranicza/ właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy w korzystaniu przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym." Zasadność i legalność takiej interpretacji przez sądy administracyjne prawa do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wynikającego z przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym potwierdzona została wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt Sk 76/07), który uznał, że gwarantuje ona prawo do sądu wynikające z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Istotne też jest, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis /skargi powszechnej/ i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia /por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. Nr 7-8/. W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżąca wykazała zaistnienie w dacie wniesienia skargi naruszenia swoich uprawnień właścicielskich ustaleniami zaskarżonej uchwały, wskazanymi w skardze a to obligowało Sąd do merytorycznego rozpoznania skargi. Zdaniem Sądu jednak naruszenie wynikające z treści § 20 art. 5 pkt 96 tego aktu dokonane zostało przez organ gminy z zachowaniem granic dozwolonych prawem i w ramach obiektywnego porządku prawnego. Zważyć należy, że gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Ustawodawca wyposażył gminę również we władztwo planistyczne, co oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów co do ich przeznaczenia. W myśl art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Przyznany gminie przez ustawodawcę przywilej ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w konsekwencji może prowadzić do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Interes prawny skarżącej w procesie planistycznym kształtował przepis art. 140 kodeksu cywilnego, w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytki i innej dochody z rzeczy. W tym samych granicach może rozporządzać rzeczą. "Art. 140 Kodeksu cywilnego, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie, wskazuje, iż wykonywanie tychże uprawnień następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienie, rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Władztwo planistyczne gminy jest rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności" (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2004 r., SA/Bk 1532/03, LEX nr 173691). Podkreślić należy, że prawo własności niewątpliwie jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie ( art. 21 ust. 1 oraz 64 ust. 1 i 3 ), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu Nr 1 ), to jednak prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności a więc poszanowania zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę praw własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w rozpoznawanej sprawie – jak już wcześniej wskazano były przepisy powoływanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na ich podstawie gmina dysponuje kompetencją do planowania miejscowego, w tym samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu. Prawnie wadliwymi będą tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, albo te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie takie naruszenia zaistniały, a dotyczyły one ustaleń zawartych we wskazanych w pkt. I wyroku fragmentach § 11 ust. 4 i ust. 14 zaskarżonej uchwały. W ustaleniach wyeliminowanych z obrotu prawnego wydanym w tej sprawie wyrokiem organ planistyczny zobligował podmioty podejmujące w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, w której usytuowana jest nieruchomość skarżącej, działania inwestycyjne i wymienione w uchwale roboty budowlane oraz dokonujące podziałów nieruchomości do uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego (§ 11 ust. 4), natomiast inwestorów zamierzających realizować remont lub przebudowę obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków znajdujących się w strefach ochrony konserwatorskiej (takim jest budynek, stanowiący współwłasność skarżącej) zobligował do uzyskania opinii organu konserwatorskiego (§ 11 ust. 14). Ponadto w zapisie finalnym tego ustalenia organ planistyczny dopuścił rozbiórkę budynków i budowli znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, a nie wpisanych do rejestru zabytków, gdy jest to uzasadnione względami technicznymi lub wynika z ustaleń planu, zobowiązując jednocześnie inwestora do nieodpłatnego przekazania organowi konserwatorskiemu dokumentacji obiektu, której zakres określą służby nadzoru konserwatorskiego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wprowadzając w tym zakresie stosowne uregulowania Rada Miejska w Z. zobligowana była do działania w granicach zakreślonych prawem mając na uwadze nie tylko art. 15 ust. 2 pkt 4 i art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., ale również art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz art. 19 ust. 3 przewidującego, że w planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Z powyższych przepisów wynika zakres kompetencji rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków. Niemniej jednak kompetencja ta nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP. Powyższy przepis zaskarżonej uchwały wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Ponadto stanowi nieuprawnione powtórzenie i modyfikację zapisów ustawowych. Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) oraz m.in. w art. 32 i art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Nie ulega zatem wątpliwości, że w przepisach rangi ustawowej kompleksowo uregulowano kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowania określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Dodać należy, że art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych warunków. Za niedopuszczalne należy zatem uznać wprowadzanie w akcie prawa miejscowego wymogu uzyskania opinii konserwatorskiej, w przypadkach gdy ustawa tego nie wymaga. Jedną z form ochrony zabytku są zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednak podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a ponadto winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Zauważyć też należy, że skoro kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkami zostały już kompleksowo uregulowane w ustawie - Prawo budowlane i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tej materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98). Za powyższym stanowiskiem przemawia również treść § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zakazującego w aktach organów samorządu terytorialnego powtarzania przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność zapisów zawartych w § 11 ust. 4 i ust. 14 zaskarżonej uchwały we fragmentach określonych w pkt. I wyroku. Za dozwolone natomiast w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego Sąd uznał objęte również kasacyjnym wnioskiem skargi zapisy przyjęte w § 20 ust. 5 pkt 96 zaskarżonej uchwały, w którym organ planistyczny przyjmując w zakresie ustaleń szczegółowych dla terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, wytyczne konserwatorskie dla kamienicy usytuowanej przy [...] w Z., której współwłaścicielką jest skarżąca, jako budynku o walorach historycznych, wpisanego do gminnej ewidencji zabytków (kwalifikującego się do wpisu do rejestru zabytków) postanowił, że "należy zachować historyczne granice parceli, bryłę budynku wraz z formą i ceramicznym pokryciem dachu z lukarną, układ osi i wykrój otworów w elewacji, obramienia okienne, kamienne portale (portal wschodni należy odsłonić), pion, traktowy układ wnętrz, wewnętrzny układ komunikacyjny. W przypadku wymiany stolarki okiennej i drzwiowej wymaga się stosowania stolarki drewnianej z zachowaniem istniejących wzorów." Należy przede wszystkim zwrócić uwagę na powoływane przez Gminę Z. w odpowiedzi na skargę przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w których ustawodawca wymaga od organu planistycznego uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w szczególności ochrony zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków oraz parków kulturowych, a jednocześnie uprawnia ten organ do ustalenia w tym planie w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Istotne też jest, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Deklaracja szczególnej pieczy nad wszystkim przedmiotami materialnymi o takiej wartości wpisana została również do art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącym m.in., że Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. W tak określonych warunkach prawnych wynikające z ustalenia przyjętego w treści § 20 ust. 5 pkt 96 zaskarżonej uchwały ograniczenia uprawnień właścicielskich dokonane poprzez skonkretyzowane nakazy dotyczące materii budynku usytuowanego przy ul. [...] w Z., w tym jego bryły, elementów elewacyjnych, formy i pokrycia dachu, wewnętrznego układu komunikacyjnego nie mogą być postrzegane jako działania podjęte z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, ale jako realizowanie przez organ planistyczny ustawowej powinności zapewnienia opieki zabytkowi, w tym przede wszystkim zachowania tych jego cech, które ten walor "zabytkowości" tworzą. Należą do nich niewątpliwie zarówno bryła budynku i jego elementy elewacyjne, jak i forma oraz pokrycie dachu. Dodatkowo należy też zwrócić uwagę na wskazany przez ustawodawcę aspekt interesu społecznego. Ranga tej okoliczności powoduje, że nie można skutecznie posługiwać się w okolicznościach tej sprawy – argumentami natury ekonomicznej. W uznaniu Sądu Rada Gminy Z. poprzez omawiane powyżej ustalenia planistyczne przyjęte w ramach wykonywania ustawowego obowiązku ochrony zabytków nie naruszyła też zasady proporcjonalności ograniczając w koniecznym zakresie uprawnienia właścicielskie. Podkreślić też należy, że przyjęte nakazy wynikają ze stanowiska organu konserwatorskiego zawartego w wytycznych konserwatorskich sformułowanych w Studium historyczno-urbanistycznym Miasta Z. Ponadto zabytek jest materialnym elementem dziedzictwa historyczno-kulturowego, ma też szczególną uniwersalną wartość edukacyjną w każdym cywilizowanym społeczeństwie i podlega ochronie we wszystkich systemach prawnych. Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie podziela zarzutu zawartego w skardze wskazującego na nieuprawnione nakazanie poprzez treść § 20 ust. 5 pkt 96 zaskarżonej uchwały właścicielom budynku przy ul. [...] w Z. zastosowania określonego rodzaju materiałów budowlanych, mimo że w ustawie – Prawo budowlane dopuszczona jest możliwość stosowania materiałów budowlanych innych niż stosowane w stanie pierwotnym. Lokalny prawodawca we wskazanym powyżej ustaleniu planistycznym nie wymaga stosowania materiałów budowlanych z końca XVIII wieku, ponieważ z oczywistych powodów technicznych, technologicznych i racjonalnych nie jest to możliwe, ale materiałów współcześnie dostępnych i stosowanych, ale posiadających określone cechy. Zdaniem Sądu treść tego ustalenia nie wskazuje jednoznacznie na bezwzględną konieczność stosowania w pokryciu dachu wyłącznie dachówki ceramicznej, a wariant zastępczy, proponowany przez współwłaścicieli powinien być zaopiniowany w toku odpowiedniej procedury inwestycyjnej przez organ konserwatorski, który wypowie się o możliwości jego realizacji. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisów art. 147 § 1 i art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.