II SA/Wr 120/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lubaniu na uchwałę Rady Powiatu Lwóweckiego z dnia 27 lipca 2023 r., nr LXXI/37/23 w przedmiocie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na części wód jeziora Złotnickiego położonej na terenie powiatu lwóweckiego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą nr LXXI/37/23 z dnia 27 lipca 2023 r. w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na części wód jeziora Złotnickiego położonej na terenie powiatu lwóweckiego Rada Powiatu Lwóweckiego w kolejnych paragrafach przyjęła: §1. W celu zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe wprowadza się całkowity zakaz używania jednostek pływających o napędzie spalinowym na części wód Jeziora Złotnickiego położonej na terenie powiatu lwóweckiego, stanowiącej działkę nr 175/2 obręb ewidencyjny Wieża gmina Gryfów Śląski. §2. Zakaz, o którym mowa w §1., zgodnie z art. 116 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie dotyczy jednostek pływających, których użycie jest konieczne dla celów bezpieczeństwa publicznego lub utrzymania zbiornika wodnego. §3. Naruszenie zakazu określonego w §1. Uchwały, zgodnie z art. 338 ustawy Prawo ochrony środowiska podlega karze grzywny. §4. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu Lwóweckiego. §5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. W uzasadnieniu organ wskazał uwarunkowania środowiskowo - przyrodnicze, oraz turystyczno - rekreacyjne, na które negatywnie oddziałuje pływający sprzęt motorowy generując hałas, a także powołał petycje społeczne w tej sprawie. Organ podkreślił również, że zapewnienie odpowiednich warunków akustycznych jest jedynym kryterium pozwalającym radzie powiatu ograniczyć lub zakazać używania określonych jednostek pływających. Uchwałę w zakresie § 1 i § 3 zaskarżył Prokurator Rejonowy w Lubaniu wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucił nieprawidłowe zastosowanie artykuł 116 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem prokuratora rada nie dokonała żadnych obiektywnych ustaleń wskazujących, że używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi naruszy warunki akustyczne w skali która uniemożliwi realizację celów rekreacyjno - wypoczynkowych. Rada powiatu nie uzasadniła prawidłowo podstawowej przesłanki umożliwiającej wprowadzenie przedmiotowego zakazu, nie podjęła żadnych działań, które potwierdziłyby wystąpienie nieodpowiednich warunków akustycznych, nie wykazała, jaki był poziom hałasu na terenach umiejscowionych wokół jezior. Także adekwatne regulacje prawne służące ochronie przyrody nie formułują zakazu używania sprzętu motorowego na zbiornikach wodnych. Poza tym rada powiatu nie miała podstaw do wprowadzenia regulacji stanowiącej o karze grzywny – naruszyła kompetencję ustawową w ten sposób, że powtórzyła regulacje zawartą w art. 338 i 361 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem skarżącego wypełnia to znamiona naruszenia art. 7 i 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Organ argumentował, że nie naruszył prawa i uwydatnił asumpt do podjęcia uchwały w postaci petycji społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 §2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 147§1 p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem zaskarżenia jest będąca aktem prawa miejscowego uchwała Rady Powiatu Lwóweckiego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556), dalej jako POŚ, w następującym brzmieniu: rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zgodnie z ust. 4 przywołanego przepisu, ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Przedmiot sporu koncentruje się wokół dwóch kwestii. Pierwsza kwestia to sposób interpretacji sformułowania "zapewnienie odpowiednich warunków akustycznych". Problem prawny sprowadza się do ustalenia, co oznaczają "odpowiednie warunki akustyczne", i rozstrzygnięcia, czy do ustalenia stanu "odpowiednich warunków akustycznych" konieczne są dodatkowe działania, na przykład szczegółowe pomiary w zakresie poziomu hałasu powodowanego przez pływające jednostki spalinowe. Druga kontrowersyjna kwestia to prawidłowość § 3 uchwały stanowiącego o sankcjonowaniu naruszenia zakazu grzywną. Artykuł 116 POŚ umiejscowiony jest w dziale V ustawy zatytułowanym "Ochrona przed hałasem". Ochrona przed hałasem, w myśl art. 112 polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymaniu poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszaniu poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Ochrona przed hałasem stanowi jeden z kierunków ochrony środowiska, analogicznie jak np. ochrona powietrza (dział II POŚ). W języku potocznym hałas to dźwięki o nadmiernym natężeniu, zakłócające spokój, dokuczliwe. Hałas w znaczeniu prawnym zdefiniowany jako dźwięki o częstotliwościach od 16 Hz do 16 000 Hz, i potraktowany jest jako energia wprowadzana do powietrza, wody, gleby lub ziemi w wyniku działalności człowieka, wprowadzanie hałasu jest więc emisją (art. 3 ust. 4 i 5 POŚ). Ochrona przed hałasem to zatem ochrona przed dźwiękami uciążliwymi, nadmiernymi. W języku prawnym ustawodawca wyznacza granicę owej uciążliwości (nadmierności) wprowadzając określenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Gdy ustawodawca w art. 112 POŚ stanowi o zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, to jako przykładowe środki do tego prowadzące wymienia: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. W przepisie art. 116 POŚ mowa o konieczności zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych. Należy więc określić znaczenie słowa "odpowiednie" (odpowiednie warunki akustyczne), ponieważ przepisy prawne nie wskazują wprost, jakie warunki akustyczne są odpowiednie (ustawodawca nie wskazuje, jak należy rozumieć "odpowiednie warunki akustyczne"). Niemniej ustawodawca posługuje się sformułowaniem "jak najlepszy stan akustyczny środowiska", który jest celem ochrony przed hałasem (art. 112). Utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziome, jak też zmniejszenie poziomu hałasu do dopuszczalnego są podane jako przykładowe działania zmierzające do najlepszego stanu akustycznego (art. 112 pkt 1 i 2), oznacza to, że mogą być też inne drogi mające na celu najlepszy stan akustyczny. W języku polskim "odpowiedni" to spełniający dane warunki, taki, jaki powinien być w danej sytuacji (zob. słowniki języka polskiego). "Odpowiednie warunki akustyczne" to warunki akustyczne adekwatne do danej sytuacji, spełniające postawione warunki. Trzeba zauważyć, że ustawodawca stanowi o odpowiednich warunkach akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe. Okoliczność ta ma znaczenie w kontekście "odpowiedniości" warunków akustycznych, ponieważ dla terenów o różnym przeznaczeniu nieostry termin "odpowiedni" może przybierać różne znaczenie. Z pewnością można przyjąć, że odpowiednie warunki akustyczne to warunki zgodne z przepisami prawnymi określającymi poziom hałasu. Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, na podstawie delegacji z art. 113 POŚ, ustala w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw klimatu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, kierując się potrzebą zapewnienia należytej ochrony środowiska przed hałasem oraz mając na uwadze przepisy prawa Unii Europejskiej odnoszące się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku. Dopuszczalne poziomy hałasu ustala się w zależności od rodzaju terenów faktycznie zagospodarowanych, z uwzględnieniem źródła hałasu (art. 113 ust. 2 POŚ). W tym sensie inaczej może wyglądać dopuszczalny poziom hałasu dla terenów zagospodarowanych pod zabudowę mieszkaniową, inaczej dla terenów zagospodarowanych pod cele uzdrowiskowe, a jeszcze inaczej dla terenów faktycznie zagospodarowanych dla sportu i rekreacji (art. 113 ust. 2 pkt 1 POŚ). O tym, czy istniejące warunki akustyczne są odpowiednie, powinno zdecydować ich zestawienie ze stanem pożądanym, z pewnym wzorcem stworzonym dla określonego terenu, w realiach sprawy obszaru rekreacyjno - wypoczynkowego, obejmującego zbiorniki wodne i ich otoczenie. W tym celu należy najpierw te warunki określić, zmierzyć, a więc dokonać ustalenia stanu faktycznego, a następnie zweryfikować, czy z perspektywy przyjętego wzorca, skonstruowanego na podstawie przepisów środowiskowych, uwarunkowań danego terenu, jego funkcji, przeznaczenia, warunki te są adekwatne. Negatywny wynik takiej weryfikacji zobowiąże organ do wprowadzenia zakazu lub ograniczenia. Trzeba podkreślić, że przepis art. 116 ust. 1 POŚ wiąże radę powiatu w ten sposób, że nakazuje jej zakazać lub ograniczyć używanie jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Innymi słowy rada powiatu nie stanowi w tym zakresie na zasadzie uznania (przepis nie stanowi: rada może...), ale ma prawny obowiązek wydania stosownego aktu, w razie zajścia określonych okoliczności (konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych). Niemniej punktem wyjścia musi być poczynienie stosownych ustaleń, ponieważ korzystając z kompetencji przyznanej przez art. 116 POŚ rada powiatu nie może działać dowolnie, według uznania, arbitralnie. Trzeba przy tym pamiętać, że ewentualny zakaz bądź ograniczenie musi uwzględniać różne interesy, w tym tych, którzy rekreację i wypoczynek realizują z wykorzystaniem spalinowego sprzętu pływającego. Podmioty te także mają prawo korzystać ze środowiska, na co wskazują przepisy POŚ i Prawa wodnego. Artykuł 4 ust. 1 POŚ stanowi, że powszechne korzystanie ze środowiska przysługuje z mocy ustawy każdemu i obejmuje korzystanie ze środowiska, bez użycia instalacji, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu, w zakresie: 1) wprowadzania do środowiska substancji lub energii, 2) innych niż wymienione w pkt 1 rodzajów powszechnego korzystania z wód w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne. Z kolei art. 32 Prawa wodnego stanowi, że każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. (ust. 1); powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb (ust. 2). Sąd uwzględnił także, że jeżeli ustawodawca pragnie zakazać używania na wodach sprzętu motorowego, to czyni to wprost, ex lege, jak na przykład w parku narodowym i rezerwacie przyrody (art. 15 ust. 1 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody: w parkach narodowych oraz rezerwatach przyrody zabrania się używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego, uprawiania sportów wodnych i motorowych, pływania i żeglowania, z wyjątkiem akwenów lub szlaków wyznaczonych przez dyrektora parku narodowego, a w rezerwacie przyrody - przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, lub też daje taką kompetencję organowi tworzącemu formę ochrony przyrody (art. 17 ust. 1 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody: w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych). Na obszarze chronionego krajobrazu, którym objęty jest relewantny w sprawie teren, możliwości wprowadzenia takiego zakazu ustawodawca nie przewidział. Nie wyklucza to, co oczywiste, skorzystania przez organ z art. 116 POŚ, niemniej jednak nie zwalnia, zdaniem Sądu, z poczynienia ustaleń w zakresie stanu akustycznego, źródeł hałasu, jego natężenia, właśnie w celu zbadania, czy wprowadzenie zakazu lub ograniczeń jest konieczne. W realiach sprawy, co pokazują materiał aktowy, takich ustaleń zabrakło. Petycje społeczne nie spełniają takiej roli, aczkolwiek powinny być brane pod uwagę w perspektywie całokształtu zebranego przez organ materiału. Ponadto, skoro przepis daje możliwość zakazania, ale także ograniczenia, to tym bardziej organ powinien wykazać dlaczego wybrał formę radykalniejszą, wyłączającą daną działalność. Sądowi z urzędu znane są orzeczenia dotyczące zaskarżonej kwestii, idące w odmiennych kierunkach interpretacji i stosowania art. 116 POŚ, w zakresie traktowania "odpowiednich warunków akustycznych". Według stanowiska zajętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2022 r. (sygn. akt III OSK 783/21, podtrzymującego argumentację wyroku NSA z dnia 25 września 2019 r., sygn. II OSK 2657/17, jak też wyroku NSA z 27 lutego 2020 r, sygn. akt II OSK 49/20) właściwy organ przed podjęciem uchwały nie jest zobowiązany do przeprowadzenia odpowiednich ustaleń (w tym pomiarów i ocen specjalistycznych) w przedmiocie warunków akustycznych panujących na określonych obszarach akwenu wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Sąd umotywował to tym, że, że wartością chronioną przepisem art. 116 POŚ jest stan akustyczny środowiska na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, zagwarantowanie jednostce prawa do korzystania z wypoczynku w odpowiednich warunkach akustycznych. Zapewnienie jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w świetle aksjologii ustawy, nie ogranicza się zatem do utrzymania hałasu na dopuszczalnym poziomie, ale zakłada także dążenie do utrzymywanie hałasu poniżej dopuszczalnych norm. Nie można zatem przyjąć, że tylko przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu wskazanych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy pozwala radzie powiatu ustanowić na określonym akwenie zakaz używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów. Kompetencję rady powiatu postrzegać należy nie tylko jako zadanie z zakresu ochrony środowiska, ale i jako zadanie władz publicznych z zakresu poprawy aktualnego stanu środowiska i programujące jego dalszy rozwój. Hałas jest antywartością środowiska, której ustawodawca przeciwdziała. Sąd Naczelny skorzystał z doktrynalnego pojęcia "antywartości". Antywartości w prawnej ochronie środowiska są pojęciem względnym. Względność ta przejawia się w tym, że np. hałas w jednym obszarze może stanowić naruszenie najlepszego stanu akustycznego, w przypadku zaś innego być na poziomie dopuszczalnym. Określony poziom dźwięku może być traktowany jako antywartość także w określonych porach dnia, z kolei być neutralnym prawnie o innych porach (zob. M. Kierzynek, Antywartości w prawnej ochronie środowiska, (w:) A. Błaś (red.) Antywartości w prawie administracyjnym, Wolters Kluwer 2016 r., s. 243-250). Nie można pomijać, że w przepisie art. 116 ust. 1 ustawodawca nie wskazał jednoznacznie punktów odniesienia, które pomogłyby wyznaczyć granice wprowadzenia zakazów i ograniczeń. Z tego przepisu nie wynika w szczególności nakaz przeprowadzenia, przed podjęciem uchwały, pomiarów akustycznych, w celu ustalenia aktualnego stanu akustycznego terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Nie stanowi to jednakże o wadliwości tej regulacji. Akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, które mogą mieć charakter szczegółowy lub ogólny. Podstawa prawna do stanowienia aktu prawa miejscowego nie musi mieć tak szczegółowego charakteru, jak upoważnienie do wydania aktu wykonawczego do ustawy. Zgodnie z art. 94 Konstytucji regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów ustawy, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, nie są natomiast wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. Szczególny funkcjonalny związek miedzy ustawą a aktem wykonawczym wyraża się w tym, że akty te łącznie tworzą całość zaprogramowaną przez ustawodawcę i normującą daną dziedzinę spraw. Ze wskazanego zróżnicowania zasad dotyczących konstrukcji upoważnień do stanowienia rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego wynika większa swoboda w stanowieniu tych drugich, uzasadniona szczególną pozycją ustrojową samorządu terytorialnego, a zwłaszcza zasadą jego samodzielności (Dorota Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 92-93), chronioną sądownie (art. 165 ust. 2 Konstytucji). Przeciwstawny pogląd zaprezentował Sąd Naczelny w wyroku z dnia 16 listopada 2021 r. (sygn. akt III OSK 4128/21) przyjmując, że wprowadzenie przedmiotowego zakazu mogło nastąpić na podstawie odpowiednich pomiarów hałasu, który przemawiałyby za koniecznością tego rodzaju ograniczeń. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska, zgodnie z którym "z art. 116 ust. 1 nie wynika w szczególności obowiązek przeprowadzenia, przed podjęciem uchwały, pomiarów akustycznych, w celu ustalenia aktualnego stanu akustycznego terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe". Pojęcie "odpowiednich warunków akustycznych" jest pojęciem nieostrym. Ponadto, w tym przypadku ograniczeniu podlega prawo własności i powszechne korzystanie ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych, w tym także uprawianie sportów wodnych. Oznacza to, że przepis, który wprowadza takie ograniczenie musi realizować wymagania z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc zasadę proporcjonalności, w świetle której ograniczenia dotyczące korzystania z konstytucyjnych wolności i praw powinny być ustanawiane tylko w ustawie i jeżeli jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, jak i dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, czy też wolności i praw innych osób. Ponadto powyższe ograniczenia nie powinny naruszać istoty wolności i praw. Uwzględnienie tej zasady jako zasady ustrojowej jest niezwykle istotne z punktu widzenia wykładni art. 116 ust. 1 POŚ. Zakres uznania rady powiatu przy wykładni "odpowiednich warunków akustycznych" nie jest całkowicie dowolny. Należy bowiem zastosować w tym przypadku wykładnię systemową art. 116 ust. 1 w związku z art. 113 ust. 1 POŚ. oraz odpowiednich przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Ma to na celu ustalenie odpowiednich warunków akustycznych na danym terenie, przeznaczonym na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, w świetle dyspozycji art. 116 ust. 1 POŚ. w zakresie oceny stanu akustycznego środowiska ustalonego na podstawie wyników pomiarów hałasu oraz przy uwzględnieniu innych relewantnych czynników. Stąd też konieczność poczynienia ustaleń w tym zakresie wynika z konieczności doprecyzowania tego pojęcia. Przyjęcie odmiennego stanowiska, może prowadzić do dowolnego ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w drodze uchwały rady powiatu. Wyrażone stanowisko opiera się nie tyle na założeniu, że przepisy prawa nakładają na radę powiatu obowiązek stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, lecz na wykładni systemowej art. 116 ust. 1 POŚ. Ten ostatni przepis posługując się pojęciem nieostrym i jednocześnie dopuszczając ograniczanie konstytucyjnych wolności i praw, nakłada na właściwy organ powiatu obowiązek prawnego i faktycznego umotywowania uchwały wydanej na tej podstawie, także zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Od strony faktycznej oznacza to konieczność przeprowadzenia odpowiednich badań akustycznych, a od strony prawnej na odniesieniu ich do przepisów powołanego rozporządzenia, ponieważ tylko te dwa instrumenty pozwolą na określenie odpowiednich warunków akustycznych. Nie można jednocześnie opierać się wyłącznie na konkluzji sporządzonej w danej sprawie ekspertyzy, ponieważ rada powiatu musi dokonać analizy całokształtu tego rodzaju opracowania w uwarunkowaniach prawnych i faktycznych właściwych dla danego zbiornika wodnego. Sądowi w niniejszym składzie bliższy jest ten drugi pogląd, czemu dano wyraz wyżej. Zdaniem Sądu hałasu, co oczywiste, nie można traktować jako wartości środowiskowej, ponieważ wartością taką jest odpowiedni stan akustyczny środowiska. Przywołany pogląd doktrynalny o hałasie jako "antywartości" – w kontekście jej względności, przemawia za tym, że poziom hałasu należy zbadać, i ocenić czy jest on odpowiedni, w kontekście konkretnych uwarunkowań. Trzeba też uwzględnić, że "odpowiednie warunki akustyczne", chociaż są wartością prawa ochrony środowiska, to jednak współistnieją z innymi wartościami prawnymi. Wartością taką jest w szczególności równowaga przyrodnicza, zdefiniowana w art. 3 pkt 32 POŚ jako stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej. Precyzyjniejsze ustalenia są konieczne dla oceny, czy ruch pływających jednostek spalinowych taką równowagę narusza, a ponadto dla weryfikacji, czy całkowity zakaz używania takich jednostek był konieczny, skoro przepis dopuszcza także ograniczenie. Odrębnymi wartościami prawnymi są względy proporcjonalności, równości wobec prawa, niearbitralności i przejrzystości motywów kierujących organami władzy publicznej. Reasumując, odpowiednie warunki akustyczne, o których mowa w kontekście art. 116 ust. 1 POŚ to warunki zgodne z przepisami określającymi poziom hałasu. Warunki te należy najpierw określić, zmierzyć, a następnie zweryfikować według wzorca normatywnego. Nie wystarczy potraktowanie emisji hałasu jak antywartości środowiskowej. Negatywny wynik weryfikacji zobowiązuje organ do wprowadzenia zakazu lub ograniczenia. Skoro ustawodawca rozróżnia zakaz i ograniczenie, to organ musi dysponować wiarygodnymi informacjami uzasadniającymi formę i zakres restrykcji. Wadliwość uchwały w zakresie jej §1 powoduje, że pozbawione sensu prawnego będą pozostałe jej przepisy. Odnosząc się do jednak do kwestionowanego §3 uchwały wprowadzający karę grzywny za naruszenie zakazu Sąd ocenił ów przepis jako zbędny i nieprawidłowy w tym znaczeniu, że w niedopuszczalny sposób powiela unormowanie ustawowe z art. 338 POŚ: Kto nie przestrzega ograniczeń, nakazów lub zakazów, określonych w uchwale rady powiatu wydanej na podstawie art. 116 ust. 1, podlega karze grzywny. Tym samym rada powiatu wykroczyła poza kompetencję ustawową, ponieważ wbrew art. 7 Konstytucji (Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) nie miała podstawy prawnej do stanowienia o grzywnie. Może to powodować u adresatów aktu błędne przekonanie, że regulacja wynika z woli prawodawcy miejscowego, gdy tymczasem została ona wprowadzona na mocy aktu rangi ustawowej. Z powyższych powodów na podstawie art. 147§1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.