II SA/Wr 1201/02

W I M I E N I U R Z E C Z P O S P O L I T EJ P O L S K I E J Dnia 10 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Julia Szczygielska Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) WSA Anna Siedlecka Protokolant: Magda Mikus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej 10 zł kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]), umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dokonanej w Ś. przy ul. Ś. [...], jako bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołała się H. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła ponadto, iż z całej nieruchomości korzysta współwłaściciel J. Ś., ograniczając skarżącej prawo do korzystania z części wspólnych nieruchomości, w tym z jednej trzeciej części pomieszczeń gospodarczych, znajdujących się w przedmiotowym budynku. Decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej decyzji przywołano art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku z zawiadomieniem H. O. o wykonaniu przez W. i J. Ś., samowolnej adaptacji strychu na pomieszczenie mieszkalne oraz samowolnym poprowadzeniu rury odpływowej obok drzwi wejściowych do mieszkania wnioskodawczyni, w budynku przy ul. Ś. [...] w Ś. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wszczął postępowania we wskazanym zakresie. Podczas przeprowadzonych w dniu [...]r. przez organ pierwszej instancji oględzin budynku ustalono, iż nie nastąpiła samowolna adaptacja strychu na pomieszczenie mieszkalne, gdyż w budynku strych nie istnieje, tylko pomieszczenie gospodarcze. Ponadto stwierdzono, że zainstalowanie rury odpływowej nie stanowi naruszenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Natomiast sprawa adaptacji strychu została rozpatrzona przez Sąd Rejonowy oraz Sąd Wojewódzki. Postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...]r. oddalono wniosek H. O. w przedmiocie podziału do korzystania, następnie Sąd Wojewódzki postanowieniem z dnia [...]r. ponownie oddalono wniosek H. O. na skutek apelacji wnioskodawczyni. W konsekwencji dokonanych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]) umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dokonanej w Ś. przy ul. Ś. [...], jako bezprzedmiotowe. Po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdza, że ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją pozwoliło ustalić, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego - ustawy prawa budowlanego, na gruncie której orzekają organy nadzoru budowlanego, jak i prawa proceduralnego – kodeksu postępowania administracyjnego. W trakcie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji ustalono, iż w rozpatrywanym przypadku nie występują uchybienia prawa budowlanego, upoważniające organ nadzoru budowlanego do podjęcia działania w ramach ustawowo przydzielonych kompetencji, gdyż wbrew twierdzeniu skarżącej w pomieszczeniach mieszkalnych znajdujących się na drugim piętrze budynku przy ul. Ś.nr [...] w Ś., stanowiących własność W. i J. Ś., nie są prowadzone żadne prace budowlane. Zgodnie z procedurą administracyjną organ umarza postępowanie, które z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe - art. 105 kpa. W badanej sprawie jedynym słusznym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania przed organem nadzoru budowlanego, jako bezprzedmiotowego, z uwagi na brak naruszeń prawa budowlanego przez właścicieli pomieszczeń mieszkalnych w budynku przy ul. Ś. nr [...] w Ś. Ponadto organ stwierdza, że pozostałe kwestie poruszone w odwołaniu, nie mogą stanowić przedmiotu postępowania przed organami nadzoru budowlanego z uwagi na ich cywilny charakter. Roszczenia H. O. związane są przede wszystkim z przywróceniem właściwego sposobu korzystania z prawa współwłasności, natomiast nie są związane z naruszeniem prawa budowlanego, na gruncie którego orzekają organy nadzoru budowlanego. Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyła H. O. W skardze wskazała, że organy błędnie przyjęły, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Zdaniem strony do samowoli budowlanych ze strony sąsiadów dochodziło już w latach osiemdziesiątych, ale obecnie dokonano samowolnej zmiany przeznaczenia pomieszczenia gospodarczego (znajdującego się na strychu) na pokój. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, choć z innych niż naprowadzone w niej przyczyn. Wskazać bowiem należy, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269)Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa procesowego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, orzekając w sprawie kompetentny organ nadzoru budowlanego, przywołując w podstawie prawnej art. 105 § 1 kpa przyjął, że nie nastąpiła samowolna adaptacja strychu na pomieszczenie mieszkalne, gdyż w budynku nie było strychu, lecz pomieszczenie gospodarcze; poprowadzenie rury odpływowej nie stanowi naruszenia przepisów prawa budowlanego, dlatego postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dokonanej w Ś. przy ul. Ś. nr [...] podlega umorzeniu, wobec swej bezprzedmiotowości. W świetle dowodów zgromadzonych w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym z takim wnioskiem zgodzić się nie sposób. Jak wynika z tychże akt [...] r. H. O. zgłosiła do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego o dokonaniu samowoli budowlanej w budynku przy ul. Ś. [...] przez małżonków Ś. w zakresie samowolnej adaptacji strychu na pomieszczenie mieszkalne i samowolnym przeprowadzeniu rury odpływowej obok drzwi wejściowych do jej mieszkania. W aktach znajduje się postanowienie Sądu Wojewódzkiego w W. z siedzibą w Ś. ([...]) oddalające apelację wnioskodawczyni (skarżącej) od postanowienia Sądu Rejonowego w Ś. oddalającego wniosek o podział do korzystania strychu, jako przedwczesny. W uzasadnieniu tego orzeczenia napisano między innymi, że "obok mieszkania na drugim piętrze znajdowało się pomieszczenie nie objęte decyzją o przydziale i o powierzchni kilkunastu metrów, lecz nie miało ono charakteru strychu i wykorzystywane było w przeszłości jako spiżarka. Sama wnioskodawczyni w swych zeznaniach określała to pomieszczenie jako gospodarcze." Wobec złożonego przez skarżącą wniosku przedstawiciel PINB w Ś. dokonał oględzin spornej nieruchomości w dniu [...]r. w jej obecności. Z treści tego dokumentu wynika, że podczas wizji ustalono, iż "rura kanalizacyjna usytuowana jest przy drzwiach wejściowych do mieszkania pani H. O. Do w/w rury kanalizacyjnej podłączono zlewozmywak w mieszkaniu na II p. oraz urządzenia sanitarne z mieszkania na I p. Według oświadczenia p. H. O. sprawny pion kanalizacyjny został wybudowany w [...] r." W świetle tak zgromadzonych dowodów należy uznać, że orzeczenie umarzające postępowanie w sprawie jest co najmniej przedwczesne i stąd musi zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W pierwszym rzędzie należy bowiem zważyć, że w istocie organ nie wskazał w jakim zakresie wszczął postępowanie w sprawie. Wedle art. 61 § 1 kpa, który obowiązuje także organy nadzoru budowlanego, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, z tym że § 4 przywołanego artykułu zobowiązuje kompetentny organ do zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron wszystkich osób będących stronami w sprawie. Jeśli zatem postępowanie dotyczyło samowoli budowlanej w zakresie zmiany przeznaczenia pomieszczenia gospodarczego, położonego na drugiej kondygnacji budynku położonego w Ś. przy ul. Ś. [...], to wniosek organu, że w sprawie nie zaistniała samowolna adaptacja strychu na cele mieszkalne nie został poprzedzony postępowaniem dowodowym, z którego można by wywieść taki wniosek. Nie ma bowiem istotnego znaczenia dla sprawy okoliczność czy chodzi o adaptację pomieszczeń strychowych, czy też pomieszczeń gospodarczych na pomieszczenia mieszkalne. Ważne jest czy w ogóle taka zmiana przeznaczenia nastąpiła i jeśli tak to czy miała ona charakter samowoli budowlanej i czy w konsekwencji nie doszło na przykład do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w spornej nieruchomości. Wedle art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień umorzenia postępowania) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Ustęp 2 definiuje, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Ustęp 3 stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zupełnym nieporozumieniem jest powoływanie się przez organ pierwszej instancji na orzeczenie sądu powszechnego. Jak wyżej wskazano sąd ten przyjął, że w pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy skarżącej nie służy prawo domagania się wydania części nieruchomości na drodze powództwa windykacyjnego i dlatego wniosek oddalił i nie rozważał merytorycznie kwestii podziału do korzystania. Dlatego nie sposób także podzielić poglądu, zawartego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że sprawa adaptacji strychu została rozstrzygnięta przez sąd powszechny w postępowaniu o podział do korzystania wspólnych części nieruchomości. Poza tym sąd powszechny orzekał w zakresie objętym przepisami z zakresu prawa cywilnego, a nie prawa budowlanego, a te właśnie przepisy stanowią materię prawną w zakresie której orzekają organy nadzoru budowlanego. Reasumując zdaniem sądu organy naruszyły art. 7, 77 i 107 kpa wydając zaskarżone decyzje umarzające postępowanie, w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, stąd podlegają one wyeliminowaniu z obrotu prawnego po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie w pierwszym rzędzie wydanie orzeczenia w trybie art. 61 § 1 kpa, określające zakres postępowania objętego wnioskiem strony, następnie organ wskaże czy w sprawie zaistniały nieprawidłowości uzasadniające podjęcie działań przez organy nadzoru budowlanego, a dopiero jeśli przeprowadzone zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe nie wykaże nieprawidłowości w zakresie objętym postępowaniem organy będą uprawnione (ewentualnie) do umorzenia postępowania w sprawie. Charakter ocenianego rozstrzygnięcia uzasadnia odstąpienie od orzekania o jej wykonalności. Z tych względów należało orzec jak na wstępie.