II SA/Wr 1204/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki dobudowanego zaplecza socjalno-magazynowego kiosku spożywczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 265 zł /dwieście sześćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 48 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał C. S. rozbiórkę dobudowanego zaplecza socjalno-magazynowego kiosku spożywczego konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego w pasie drogowym na rozwidleniu drogi wojewódzkiej ul. K. i drogi powiatowej ul. P. w S., na którego realizację nie posiada wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wyjaśnił, że kiosk konstrukcji drewnianej został wybudowany pod koniec lat 60 – tych przez Gminną Spółdzielnię w S. na terenie pasa drogowego, a przez obecną właścicielkę został nabyty w [...] roku. Podczas wizji przeprowadzonej w dniu [...]r. – po wszczęciu postępowania w sprawie – stwierdzono, że właścicielka kiosku C. S. dokonała rozbudowy kiosku od strony granicy z nieruchomością przy ul. P. [...] o murowane zaplecze magazynowo-socjalne w miejscu, w którym istniało pierwotnie osiatkowane zaplecze magazynowe kiosku. Według oświadczenia inwestora prace przy rozbudowie kiosku wykonano w miesiącu październiku [...]r. bez wymaganego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ orzekający wskazał w zakończeniu uzasadnienia, że dokonane ustalenia wymagały zastosowania w sprawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. W odwołaniu od opisanej powyżej decyzji C. S. wniosła o jej uchylenie, wskazując przy tym, iż nie wiedziała, że obudowanie zaplecza kiosku wymaga pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. W uzasadnieniu odwołania dodatkowo wyjaśniła, że w trakcie użytkowania kiosku okazało się, że powinna być tam doprowadzona bieżąca woda. Ponadto sama odwołująca się uznała, że konieczne jest urządzenie wc oraz obudowanie zaplecza, ponieważ istniejące dotychczas osiatkowane zaplecze nie spełniało swojej roli i zimą powodowało zamarzanie napojów. W odwołaniu podano także, iż obudowa zaplecza wykonana została dokładnie w obrysie kiosku, zaznaczonym na mapie geodezyjnej. W tej linii były już fundamenty zalane przez poprzednią właścicielkę kiosku. Pod odwołaniem oraz uzupełniającym jego treść odręcznym dopiskiem widnieją dwukrotnie złożone czytelne podpisy C. S.. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, murowane zaplecze socjalno-magazynowe w całości zostało zrealizowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Zgodnie z tymi przepisami roboty budowlane, stosownie do treści art. 28 ustawy można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i 30. Jak ustalił organ pierwszej instancji budowa przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania przez inwestora stosownego pozwolenia, gdyż obiekt ten nie może być zakwalifikowany jako obiekt, którego budowa nie wymaga pozwolenia bądź zgłoszenia. W wyniku wykonanych prac powstał obiekt murowany, trwale związany z gruntem, w związku z czym nie można zgodzić się z twierdzeniem, że prace polegały jedynie na obudowaniu istniejącego zaplecza ścianką o lekkiej konstrukcji. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności z dokumentacji fotograficznej, w badanej sprawie mamy do czynienia z rozbudową istniejącego obiektu. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego pod pojęciem budowy ustawodawca rozumie również rozbudowę obiektu budowlanego, która zgodnie z omówionym powyżej art. 28 ustawy wymaga pozwolenia na budowę. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że samowola budowlana jako działanie naganne wymaga odpowiedniego przeciwdziałania, które ustawodawca przewidział w regulacji zawartej w art. 48 ustawy. Przepis ten stosuje się w sytuacji naruszenia porządku prawnego, gdy strona nie posiada stosownego pozwolenia na budowę, nie dokonała zgłoszenia budowy, bądź też prowadziła prace budowlane pomimo sprzeciwu właściwego organu. Zgodnie z art. 48 powoływanej ustawy właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W świetle ustaleń organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie zostały wyczerpane przesłanki zastosowania konstrukcji prawnej z art. 48 ustawy – Prawo budowlane w związku z brakiem wymaganej przepisami tej ustawy, decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do żądań zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że wobec realizacji całości obiektu niezgodnie z przepisami prawa, nie mogą one zostać uwzględnione. Zdaniem tego organu podniesione w odwołaniu argumenty pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż organy nadzoru budowlanego oceniają inwestycję w całości pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego. Prawidłowość opisanej powyżej decyzji została zakwestionowana poprzez skargę skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu. W petitum skargi działająca imieniem C. S. pełnomocnik, radca prawny M. K. – substytut radcy prawnego B. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z art. 3, 28 i 48 ustawy – Prawo budowlane, na skutek błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa, wydanie postanowienia wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania oraz zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik C. S. zwróciła uwagę, że zaskarżona decyzja wymienia C. S., podczas gdy stroną, której dotyczy ta decyzja jest C. S. i uznała, że jest to oczywista omyłka, a zaskarżona decyzja zawiera poważniejsze uchybienia natury merytorycznej. Wskazując na wadliwość w tym zakresie pełnomocnik skarżącej zarzuciła, że wadliwe i bezprawne jest twierdzenie wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż w sprawie mamy do czynienia z rozbudową istniejącego obiektu budowlanego, albowiem kiosk spożywczy konstrukcji drewnianej nie jest wymieniony jako obiekt budowlany w art. 3 ustawy Prawo budowlane, stanowiącym słowniczek wyrażeń ustawowych i mający moc normy ustawowej. Stwierdziła przy tym, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji posłużył się określeniami mało precyzyjnymi, które nie znajdują w tej sprawie zastosowania. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej podniosła, że treść zaskarżonej decyzji jest sama w sobie sprzeczna, gdyż z jednej strony organ orzekający twierdzi, że doszło do powstania obiektu budowlanego, a z drugiej, że doszło do rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego. Osiatkowane zaplecze kiosku o konstrukcji drewnianej fizycznie połączone z kioskiem nie spełniło w praktyce swojej funkcji, stąd należało w obrysie kiosku je obudować, czego skarżąca dokonała, używając lekkiej konstrukcji. Nie było to zatem rozbudową obiektu budowlanego, gdyż obmurowanie spełnia funkcję zabezpieczającą przed uszkodzeniem składowanych na zapleczu kiosku towarów. Wykonanego obmurowania nie można także potraktować jako urządzenia budowlanego związanego o obiektem budowlanym ze względu na treść art. 3 ustawy – Prawo budowlane. W tych okolicznościach pełnomocnik skarżącej stwierdziła, że nie jest to żaden obiekt budowlany, na który byłoby wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Zarzuciła ponadto, że powoływany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis art. 28 ustawy – Prawo budowlane również nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż przepis ten odnosi się do robót budowlanych, a te w myśl art. 3 pkt 7 ustawy dotyczą budowy, a także prac polegających na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, którym to pojęciem nie jest objęty wskazywany kiosk. Skoro zatem przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane, powołany jako podstawa prawna wydanego nakazu rozbiórki dotyczy wyłącznie obiektów budowlanych lub ich części, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, to zastosowanie sankcji przewidzianej w tym przepisie w odniesieniu do omawianego obmurowania, co miałoby powodować wg twierdzeń organu administracji rozbudowę obiektu budowlanego, pozbawione było podstaw. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej podała, że przeprowadzenie nakazanej rozbiórki spowoduje trudne do odwrócenia skutki i szkodę, która może zachwiać płynnością finansową prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie. Wskazał na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane wobec bezsprzeczności faktu popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu przedmiotowej dobudowy bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nie znajduje podstaw dla takiego orzeczenia. W toku postępowania sądowo-administracyjnego postanowieniem z dnia [...]r. wstrzymane zostało wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z jednoczesnym skorzystaniem z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji, wobec niezasadności twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi. Zważyć należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej zobowiązany jest przede wszystkim do prawidłowego ustalenia i określenia podmiotu dysponującego legitymacją procesową strony, jako adresata czynności orzeczniczej kończącej postępowanie. Czynność ta mająca formę decyzji /lub postanowienia/ kształtuje sytuację prawną podmiotu, do którego jest skierowana w sposób wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę jej podjęcia. Przepis ten określając uprawnienie lub obowiązek wskazanej w nim jednostki upoważnia jednocześnie właściwy organ administracji publicznej do ingerencji w takiej formie w jej sferę prawną. Wszystkie te kwestie stanowiące o istocie postępowania administracyjnego znajdują także swój wyraz w treści przepisu art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, z którego wynika, że jednym z elementów strukturalnych decyzji administracyjnej – mającym rangę elementu konstytutywnego – jest oznaczenie strony. W ramach wymogu zgodności z prawem czynności organu orzekającego dokonanej w tym zakresie, konieczne jest uwzględnienie wszystkich prawidłowych danych identyfikacyjnych podmiotu, do którego rozstrzygnięcie jest kierowane. W treści omawianego składnika decyzji należy obligatoryjnie zamieścić – w przypadku osoby fizycznej – dane personalne /imię, nazwisko/, adres zamieszkania lub pobytu. Inne elementy oznaczenia strony, uzupełniające dane identyfikujące ją mogą wynikać z przepisów szczególnych. Zważyć przy tym należy, że bezwzględny wymóg prawidłowych ustaleń, co do wszystkich danych, konkretyzujących stronę wynika nie tylko z zasady zawartej w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, ale także z potrzeb i rygorów postępowania egzekucyjnego, z którego wszczęciem i koniecznością przeprowadzenia należy się liczyć w przypadku orzekania nie o uprawnieniach, ale o obowiązkach, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy. Istotne z tego względu jest, że decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do podmiotu oznaczonego jako C. S.. Osobie o takim imieniu i nazwisku została ona także doręczona. W odwołaniu jako osoba, od której to podanie pochodzi wskazana została C. S.. Takie imię i nazwisko jako dane dotyczące nadawcy przesyłki uwidocznione jest także na kopercie, w której przesłane zostało odwołanie, natomiast podpis własnoręczny pod jego treścią dwukrotnie złożyła osoba oznaczająca siebie jako C. S.. Rozbieżność w danych osoby będącej stroną prowadzonego postępowania nie została wyjaśniona przez organ odwoławczy, który utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie poczynił wcześniej w tym zakresie żadnych ustaleń. Ta sytuacja powoduje zasadnicze wątpliwości, co do prawidłowości uwzględnionych w decyzjach wydanych w tej sprawie w postępowaniu instancyjnym danych identyfikujących adresata rozstrzygnięcia i dokonanych w tym przedmiocie ustaleń. Wątpliwości te, dotyczące istotnych w sprawie kwestii wymagają usunięcia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez właściwe organy. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zgodnie z przepisem art. 145 § 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tej samej regulacji. H.B. 25.10.2005r.