II SA/Wr 1206/02

Sygn. akt 3 II SA/Wr 1206/2001. WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 lipca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Anna Moskała Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant - Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Ł. G. na decyzje Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania . III. 1 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda D. działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. z późn.zm.), art. 88e ust.l pkt 1 i art. 88i ustawy z 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U.Nr 101 poz. 1178 z późn.zm.), art.7 pkt 4 w związku z art. 24 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie ( Dz.U.Nr 80, poz. 872 z 2001 r. z późn.zm. ), art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. Nr 142 poz. 1591 z 2001r.), po rozpatrzeniu odwołania Ł. G. - utrzymał w mocy decyzję Burmistrza O. Nr [...] z [...] w sprawie wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwoławczego przytoczono, że Ł. G. pismem z 31 stycznia 2002 r. wystąpił do Wydziału Działalności Gospodarczej i Porządku Publicznego Urzędu Miejskiego w O. o wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej spółki cywilnej, w ramach której prowadził działalność gospodarczą wspólnie z J. G., uzasadniając wykreślenie zmianą formy organizacyjnej spółki i wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego. Organ ewidencyjny wymienioną wyżej decyzją z [...] wykreślił wpis zamieszczony pod poz. [...], dokonany [...]. W wyniku otrzymanej decyzji zostało wniesione odwołanie, w którym przedsiębiorca wniósł o uchylenie decyzji organu ewidencyjnego w części dotyczącej Firmy A z siedzibą we W. Rozpatrując odwołanie strony organ odwoławczy w motywach swego rozstrzygnięcia wywodził, iż stosownie do przepisów zawartych w art.88a i 88b ustawy z 19 listopada 1999 r.- Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. ll78 z późn.zm.) od 1 stycznia 2001r. wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej podlegają tylko i wyłącznie osoby fizyczne. Dotychczasowe spółki cywilne jako jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej przestały być podmiotami gospodarczymi w obrocie prawnym (art.2 ust. 2 cytowanej ustawy). Spółki cywilne, które wpisane zostały do ewidencji działalności gospodarczej przed 31 grudnia 2000 r. przepisem art. la ust. 3 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym ( Dz.U. Nr 121 poz. 770 z późn. zm.), zostały zobowiązane do zmiany formy organizacyjnej w terminie do 31 marca 2001 r. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej z 27 marca 2001 r. został dokonany z naruszeniem obowiązującego prawa i dotknięty jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jednak ze względu na procedurę postępowania odwoławczego - w ocenie Wojewody D. - nie Sygn. akt 3 II SA/Wr 1206/02 2 może być w tym trybie uznany za nieważny. W przekonaniu organu odwoławczego nie wchodzi w tym przypadku w rachubę zmiana wpisu do ewidencji działalności gospodarczej , o czym mowa w treści art.88d p.d.g , ponieważ obejmuje ona jedynie zmiany w ramach jednego i tego samego podmiotu gospodarczego , a taką nie jest wnoszona przez Ł. G. zmiana dotychczasowego wpisu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Ł. G. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dotyczącego "Pracowni Projektowej B Ł. G." zarzucając , iż wskazana decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 9 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz wbrew żądaniu skarżącego. Jak między innymi podniesiono w skardze, w dniu 21 listopada 2001 r. skarżący wystąpił o wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej działalności pod nazwą - Pracownia Projektowa B Ł. G. Skarżący uzyskał w/w wpis w dniu 26 listopada 2001 r. Wobec faktu, iż skarżący posiadał już wpis do ewidencji działalności gospodarczej, a to z racji wcześniejszego rozpoczęcia prowadzenia działalności w formie spółki cywilnej pod nazwą - C J. G., Ł. G. - organ ewidencyjny rozszerzył istniejący już wpis o nowe zgłoszenie. W ten sposób wpis dokonany pod numerem [...] zawierał rejestrację dwóch odrębnych działalności prowadzonych przez skarżącego. W związku z art. 26 § 4 kodeksu spółek handlowych, spółka cywilna C J. G., Ł. G., po wpisaniu jej do właściwego rejestru stała się spółką jawną. Biorąc powyższe pod uwagę skarżący pismem z dnia 31 stycznia 2002 r. wystąpił do właściwego organu ewidencyjnego o wykreślenie wpisu dotyczącego wyżej wskazanej spółki. Wobec tego wniosku organ ewidencyjny wydał decyzję o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej całego ujętego pod nr [...] wpisu, w tym również dotyczącego Pracowni Projektowej B Ł. G. - w tej części działając ponad żądanie skarżącego. Faktem jest , jak dowodzi skarżący , iż pismo, w którym wniósł o wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej działalności pod nazwą CT" J. G., Ł. G., zatytułował jako cyt.,, Wniosek o wykreślenie". Jednak z osnowy tego pisma jasno wynikało, o wykreślenie której działalności skarżący wnosił. W polskim systemie prawnym to nie nazwa, a treść pisma decyduje o jego interpretacji oraz kwalifikacji prawnej. Skoro organ ewidencji gospodarczej uznał, iż tak nazwany wniosek skarżącego spowoduje wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej wszystkich ujętych tam działalności przez niego prowadzonych, zobowiązany był poinformować skarżącego o skutkach wniesienia tak zatytułowanego wniosku. Zgodnie bowiem z zasadą zawartą w art. 7 k.p.a., organ ten był zobowiązany podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia Sygn. akt 3 If SA / Wr 1206/02 3 stanu faktycznego. Skarżący dalej stwierdził, iż gdyby organ ewidencji działalności gospodarczej działał zgodnie z tą zasadą, łatwo spostrzegłby, że prowadzone przez skarżącego działalności to zupełnie odmienne i odrębnie funkcjonujące w obrocie gospodarczym działalności. Wydanie decyzji o wykreśleniu całego wpisu zawartego pod numerem [...] spowoduje dla skarżącego skutki także w sferze działalności pod nazwą Pracownia Projektowa B - w postaci konieczności zaprzestania jej prowadzenia, co nie było intencją skarżącego i o co de facto nie wnosił. Zarówno z samego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej skarżącego, jak i z dodatkowo załączonego przez niego wypisu z KRS jasno wynika, że Pracownia Projektowa B nigdy nie była częścią składową spółki D, a co zatem idzie nie weszła w skład zarejestrowanej w KRS spółki jawnej. Skarżący zarzucił również dokonanie błędnej interpretacji art. la ust 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym. Powołany powyżej przepis zobowiązał spółki cywilne do zmiany formy organizacyjnej, nie wskazując na jaką. Zatem - zdaniem skarżącego - zmiana polegająca na zarejestrowaniu przez każdego z jej wspólników działalności gospodarczej była prawnie dopuszczalna. W odpowiedzi na skargę strona, przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że na podstawie art..3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), z dniem 1 stycznia 2004 r. przestała obowiązywać ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed dniem 1 stycznia 2004 r., podlegają rozpoznaniu - zgodnie z art. 97 § 1 przywołanych przepisów wprowadzających - przez wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych wywodach skrótowo - jako p.s.a. Godzi się także zauważyć, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej opiera się na kryterium zgodności z prawem aktów i działań administracji. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 p.s.a. Oznacza to, że zaskarżony akt administracyjny może zastać wzruszany przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie. W przeciwnym razie, skarga podlega oddaleniu. Zgodność decyzji z obowiązującym prawem ma miejsce wówczas, gdy decyzja ta Sygn. akt 3 II SA / Wr 1206/02 4 jest zgodna zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i z przepisami prawa procesowego. Należy również podkreślić, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną(art. 134 § 1 p.s.a.). Uwzględniając przedstawione kryteria oceny stosowane przez Sąd należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów procesowych, w stopniu uniemożliwiającym utrzymanie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym. Przepis art. 19 k.p.a. wprowadza obowiązek przestrzegania - z urzędu -przez organy administracji publicznej swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organy administracji publicznej obowiązane są również ustalić właściwość instancyjną rozumianą jako właściwość do weryfikacji decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Kodeks postępowania administracyjnego - w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1999 r. - odmiennie określał pojęcie organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, w zależności od tego, czy sprawy rozstrzygane przez te organy należały do zakresu zadań zleconych, czy własnych jednostki samorządowej. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. (w ówczesnym brzmieniu), organami wyższego stopnia w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej byli wojewodowie, a w pozostałych sprawach - samorządowe kolegia odwoławcze. Na mocy ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U..Nr 162, poz. 1126), analizowany przepis otrzymał jednak nowe brzmienie. Obecnie, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia, w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Oznacza to, że na gruncie k.p.a. ustanowiono domniemanie kompetencji samorządowego kolegium odwoławczego w powyższych sprawach. Tym samym należy uznać, że od dnia 1 stycznia 1999 r. podział zadań jednostek samorządu terytorialnego na własne i zlecone przestał mieć znaczenie dla określenia organu wyższego stopnia nad organami tych jednostek (na ten temat vide m. in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2002 r., sygn. akt III RN 36/02). Znajduje to dodatkowe potwierdzenie w innych aktach normatywnych. W art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.), ustawodawca przewiduje, iż "Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią". Takie brzmienie cytowanego przepisu wprowadziła ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268), która weszła w życie 15 kwietnia 2000 r. Sygn. akt 3 USA/Wr 1206/02 5 Z kolei przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 18 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1124 ze zm.), przewiduje dla samorządowych kolegiów odwoławczych status organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W związku z przywołaną nowelą tej ostatniej ustawy, godzi się dodatkowo wspomnieć, iż jedynie sprawy z zakresu administracji rządowej wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie noweli z 1998 r., tj. przed dniem 1 stycznia 1999 r., podlegają kompetencji właściwego miejscowo wojewody w postępowaniu odwoławczym. Wyjątek ten nie ma jednak zastosowania do niniejszej sprawy, wszczętej wnioskiem złożonym dopiero w dniu 31 stycznia 2002 r. Powyższe przesądza, że w przedmiotowej sprawie wojewodzie nie przysługiwała w dniu wydania zaskarżonej decyzji właściwość instancyjna do wydania decyzji w trybie odwoławczym. Bez wpływu na właściwość w tym zakresie pozostawała zatem okoliczność, że prowadzenie ewidencji działalności gospodarczej powierzono gminom jako zadanie zlecone z zakresu administracji publicznej (art. 88a ust. 3 w związku z art. 88h ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. -Prawo działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) skoro przepis szczególny nie ustanawiał właściwości wojewody w sprawach dotyczących wpisu do ewidencji. Kompetencji wojewody do orzekania w przedmiotowej sprawie w charakterze organu odwoławczego (jako organu wyższego stopnia) nie można w każdym razie wywodzić z treści art. 24 ustawy o administracji rządowej w województwie, który to przepis powołał Wojewoda D. w swojej decyzji. Przepis ten określa bowiem właściwość rzeczową wojewody w sprawach rozstrzyganych przez niego w pieiwszej instancji, natomiast właściwość instancyjną w sprawie decyzji burmistrza o wykreśleniu wpisu z ewidencji działalności gospodarczej należało ustalić w oparciu o powołane przepisy art. 7 pkt 4 tej ustawy oraz art. 17 k.p.a. Biorąc pod uwagę, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji wojewoda nie był -na mocy przepisów szczególnych - organem wyższego stopnia w sprawach działalności gospodarczej, należy stwierdzić, że odwołanie od decyzji Burmistrza O. z dnia [...] winno podlegać rozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi - w myśl art. 156 § 1 pkt 1) k.p.a. - przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji przez organ administracji publicznej. W razie stwierdzenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym okoliczności stanowiących przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 k.p.a., Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) p.s.a. - zobowiązany jest stwierdzić w rozstrzygnięciu nieważność zaskarżonej decyzji. Z tych względów orzeczono jak w sentencji.